城市基础设施：民间资本的广阔天地

　　郭励弘

　　上世纪90年代中后期，在政府未设准入禁令的各个产业方向上，短缺经济基本结束，买方市场初步形成。于是包括外资在内的民间资本，开始把目光投向那些长期由政府包办的投资领域，基础设施建设越来越成为关注焦点。1995年，国务院发展研究中心举办了“基础设施建设国际高层论坛”，在会议文件中已经指出“民营化是发展趋势”，这在当时来说是 相当超前的观念。

　　基础设施市场准入的控制权，有些在中央有些在地方。近十年来，基础设施改革与开放的进程反映出这样一个现象：学术性或政策性的研讨、论坛，侧重的对象是中央政府掌控的领域，电力、电信、铁路、航空等；民间资本实际上取得的突破，却集中在地方政府特别是城市政府掌控的领域，道路、水务、公交、燃气等。这一现象并非偶然。即使是在竞争性领域，自从党的十五大提出“国有经济战略改组”之后，“有进有退”也是表现为高层要“进”而基层要“退”。

　　本文无意探讨“为什么”会出现这样的现象，只是想指出，在今后一段时期内，民间资本最现实的选择仍然是城市基础设施。这是一片广阔的天地，在那里是可以大有作为的。

　　民间投资的效率、效益更高

　　根据全社会固定资产投资统计，从1981年到2002年，政府投资（按国有经济口径）从745．9亿元增至18877．4亿元，平均年增16．6％；民间投资（按非国有经济口径）从165亿元增至24622．5亿元，平均年增26．9％。22年间，民间投资的年增幅比政府投资高出10个百分点，这是改革开放的巨大成就之一，也是中国经济持续高速发展的主要原因之一。

　　目前，社会资金这一关键要素的配置仍然是以政府为主来进行，而且配置的方向是向政府公司、政府项目高度倾斜。其一，在很长一段时期内股票市场的宗旨是“为国企脱困服务”，所以到目前为止，股票和可转换债券90％以上是由政府公司发行。其二，当企业债券的发行由中国人民银行审批时，百分之百批给政府公司；1999年改由国家计委审批后，百分之百批给政府项目。其三，用于投资的国债，绝大部分归政府项目支配。其四，关于银行对非国有经济的贷款比例有各种不同的估计，比较乐观的判断出自中国人民银行统计司的一次调查：1998年，“在金融机构的各项贷款中，短期贷款的44．4％、中长期贷款的24．8％贷给了非国有经济。”自1998年起政府投资愈加发力，占用了更多的资源，所以可以认为政府与民间之间的中长期贷款比例没有大的变化，仍为75：25。

　　以上产出与投入两个方面的比较，明确显示出民间投资是以较少的资源获得较快的发展，从而用中国的数据支持了早已被市场经济国家视为公理的一个结论：和政府投资相比，民间投资的效率、效益更高。高效率和高效益，这正是民间资本可持续发展的基础；政府的投资，则在很大程度上是靠坏账战略及行政垄断这两个轮子来推进。

　　民间投资城市基础设施的范围

　　要说明什么是基础设施，可以借助世界银行1994世界发展报告《为发展提供基础设施》的概念——基础设施可以分为两大类：一类是经济基础设施，即永久性工程构筑、设备、设施和它们所提供的为居民所用和用于经济生产的服务，包括公用事业、公共工程以及其他交通部门。另一类是社会基础设施，通常包括文教、医疗保健等。

　　要说明什么是与民间投资有关的城市基础设施，则需要对上述内涵作一些剔除。第一，从地域范围来看，凡农村的和城间的基础设施均不必计入，如灌渠、城际交通等。第二，从资本关系来看，凡由中央政府投资并经营的基础设施均应扣除在外，如铁路、电力、电信等。第三，从产权关系来看，由于长期以来混淆了“所有制”与“所有权”的概念，受“全民所有制”理念的误导，政府的资本、企业至今尚未做到“产权清晰”，“你投资，我拥有”的现象普遍存在。地方政府投资的某些资产可能不属地方政府所有，例如城市配电网；原属中央政府的资产也可能交给地方政府“属地化管理”，例如机场。民间投资关心的是哪些基础设施可以由地方政府决策准入，因此，本文所论述的城市基础设施包括“属地化管理”后的机场一类，不包括城市配电网一类。

　　根据以上区分，民间资本有希望进入的城市基础设施大致如表1。但是表中所列仅只是目前的情况。一方面，民间投资具有水银泻地、无孔不入的特点；另一方面，越来越多的城市政府不仅有了“不求所有、只求所在”的开放意识，而且有了“保护公民合法所有权”的信用观念。情投意合，两相情愿，表1中的内容将会不断扩充。

　　城市化对基础服务的巨大需求

　　在城市基础领域，对民间投资的巨大需求将来自三个方面：第一，现有设施不能满足现有城市人口的需要；第二，农村人口向城市人口的转化将不断扩充基础服务的对象；第三，许多基础设施中的政府资本将会减持、退出。归根结底，这些机遇都是源于高速推进的城市化。

　　对于城市化，长期以来直至改革开放初期，我们一直逆规律而行，采取禁止的态度（“离土不离乡，进厂不进城”之类），后来又改为限制的态度（“发展小城镇”之类），致使我国的城市化远远落后于工业化，城市人口比重属于全球最低之列。从表2可以看出，按照国际通行的口径来比较，我国农业人口比重不仅高于世界平均水平，而且高于非洲平均水平，高于印度、印尼等人口大国。

　　实际上，中国的特色是有很大一部分人口住在农村但并不从事农业。根据中国统计年鉴，2002年按城乡划分的乡村总人口比重为60．91％，按三次产业划分的第一产业就业人员比重为50％；这大体上可以反映出，农村的非农人口约占全国总人口的10％。

　　中国的另一特色在于“城市”主要是行政范围而不是产业区划，因此所有“城市”中或多或少都有乡村，都有农业人口。从表3和表2的对比可以看出，4个直辖市中城市化程度最高的北京，其农业人口比例（8．5％）仍然高于全欧洲的平均水平（8．2％）；至于重庆，则完全是个农业“城市”，乡村“城市”。

　　从1985年到2002年，我国城镇人口平均每年递增4．2％，这反映出城市化的速度；城市建成区面积平均每年递增6．2％，其高出城镇人口增长率的两个百分点，反映出城市化的质量不断提高。假定在实现全面小康之前能够一直保持这样的速度，那么2020年的城镇人口将达到10．5亿人，比2002年（5．02亿人）高出一倍还多；2020年的城市建成区面积可达到7．7万平方公里，比2002年（2．6万平方公里）高出将近两倍。即使如此，全面小康之际的农村人口仍约占总人口的25％，仅相当于目前伊朗、蒙古、墨西哥等国的水平，或1990年时南美洲的平均水平。

　　增加一倍的城市人口，增加两倍的城市建成区，这就是城市化的浓缩内涵！如此规模的城市化进程，必然要依靠数额巨大的基础设施投资作为支撑，民间资本大有用武之地。

　　产业整合期盼民间资本

　　政府军以野战为主，民兵以保卫家乡为责，这是一场全民战争中的大体分工。但是在城市基础设施领域，我们看到了完全相反的情况。

　　条块分割是政府资本的基本形态。这种分割再加上长期的政府垄断，就使得许多本应产业化、规模化发展的城市基础服务，变成了各城市自给自足（或自给不自足）的自然经济，政府的心态也未能超越满足于男耕女织的小农心态。

　　在改革开放的条件下，当政府资本无法维持自然经济的时候，就需要有专业资本、战略投资者的介入。前些年的水务市场就是个非常典型的例证：政府资本孤守一城一池，境外资本攻城掠地（见表4）。

　　近两年来，洋水务因水土不服而陆续退出中国市场；最早（1992年10月）拿下项目合同的苏伊士昂帝欧水务集团，其代表处也于2003年春从北京京城大厦黯然撤离。但是政府的杂牌军难以阻挡挟优势资本、技术与管理而来的境外兵团，却仍然给人们留下了深刻的印象。

　　城市燃气管网则是另外一幅景象，产业整合主要是靠国内民间资本推进的。其中，以罐装液化气起家、1994年进入管网燃气市场的河北新奥燃气公司，至2003年初已成功取得对30多个城市管网燃气的特许权经营，市场覆盖人口近1000万。

　　国内民间资本在向城市基础设施进军时，搞“多元化经营”还是搞规模化经营，搞“资本运营”还是搞实业投资，这是个严肃的战略选择，关系到今后是否有能力对抗又一波的外资攻掠。另一方面，城市政府在考虑基础服务民营化的时候，不应该以条块分割的习惯性思维方式去担心本地民营经济是否有足够的实力，因为民间资本没有条块之分，它们正在为产业整合培育和壮大野战能力。

　　（作者为国务院发展研究中心技术经济部部长）