从经济学视角看土地中的产权困惑_滚动新闻_财经纵横

从经济学视角看土地中的产权困惑

http://finance.sina.com.cn 2004年08月23日 09:02 中国经济时报

　　彭兴庭

　　科斯定理与土地产权

　　为什么乱占耕地的现象如此严重？地方政府一声令下，农民的土地可以随时被征用，房子可以随时被拆除。从法律意义上来讲，只有“无主”财产才可能出现这种状况。在法律

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文本和现实生活中，农民为什么不能掌控自己的土地使用权？

　　为了更好地解释土地使用权中的产权困惑，制度经济学的“科斯定理”是一个很好的分析框架。产权是什么？产权是为追求效益最大化所做的制度安排。美国经济学家科斯曾举过一个这样的例子：新发现一个山洞它的所有权人是谁？是发现山洞的人是山洞入口处的土地所有者，还是山洞顶上的土地所有者，这无疑取决于财产法。而山洞是用于储存银行账簿，还是作为天然气储存库，或者养殖蘑菇，这在一般情况下与财产法没有关系，却与使用者付出费用的多寡有关。（科斯：《论生产的制度结构》）

　　著名的“科斯定理”就蕴含在科斯娓娓道来的这个故事中。现在反过头来看我们农村土地的使用权制度。我国现行宪法第十条明确规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。虽然农村土地所有权是属集体，但是，按照科斯的解释，可以知道，土地是用作耕地，还是用于开发商开发商品房，或者是国家科技园区，这在一般情况下与我们的宪法、土地法等法律没有关系，只与使用者付出费用的多少有关。在科斯看来，土地的初始产权并不重要，因为如果在交易费用为零的情况下，谁出价最高，也就是谁认为该资源的效用最高，那么土地就将由谁使用。但是，市场不可避免地存在交易成本的问题。因此，科斯的第二定理告诉我们，如果交易费用大于零，不同的产权界定将会导致不同的资源配置效率。

　　按照宪法规定，土地的所有权归属是明确的。但在我们“真实的生活中”，这种财产权的界定依然含糊。究竟土地最终由谁使用？地方基层组织作为代理人，它所扮演的角色因此而变得非常重要。我国的产权界定虽然把所有权赋予了当地农民，但往往这部分权利被基层代理人所把持。我们知道，代理人的目标函数是复杂的，他们虽然有“为官一方，造福一方”的伦理意识，但自身利益、政治原则的介入使得代理人的可靠性并不确定。这种产权界定最终导致的不仅仅是寻租，更大的后果是资源配置的无效率，从目前我国开发区的严重超标以致荒废就可见一斑。

　　要使我们有限的土地资源能够配置到最有效的行业去，从“科斯定理”出发，要求我们重新思考当下农村土地产权的界定。

　　重提永佃权

　　从前面的分析中，我们可以看出，土地资源配置的无效率，正是源于土地产权安排中存在的制度性缺陷。在我国的物权法中，使用权属于一种附属于所有权的他物权权能。集体所有的规定使得集体可以随时收回“使用权”。当违规操作是以集体或者国家的名义时，一切都显得很合理，这种得不到“内部”解决的问题，最终将演变成一个“外部”性问题。市场资源配置的低效率是一方面，变向剥夺农民财产、影响社会稳定也是一方面。

　　要解决农村土地使用权的问题，归根到底，就是要真正明晰农村土地的产权安排，土地产权不能以“集体”的名义被泛化，以致于被“代理人”找到寻租的空间。由此，永佃权这个沾满历史尘埃的概念再次浮出水面。笔者以为，永佃权作为中国历史上曾被广泛应用的一种权能，是有其当代意义的。在中国未来的物权法中，永佃权应该占有一席之地。中国历史上的永佃权，可以追溯到宋代的租佃制。永佃权作为佃户对田面价值增值部分的占有形式，这种状况一直延续到土地改革之前。在明清之际，甚至还出现了佃权的流转机制，这就是江、浙、闽、广一带经济发达地区的“一田二主”现象。

　　永佃权作为我国古代封建社会的制度，曾被广泛认为是维护和巩固封建剥削关系的土地使用制度。笔者认为这是一种偏见。市场经济作为一种制度，并没有什么“姓资姓社”的问题。从这个意义上来讲，“永佃权”也是如此。作为一种制度安排，概念本身并不反映社会制度，判断问题的关键在于“永佃权”到底有没有用，为谁为用。永佃权不管在西方还是东方，都是几千年人类社会经济发展的成果，把它一棍子打死并不明智。

　　制度公正和博弈均衡

　　经济要发展，社会要进步，道路要变宽，城市也要扩张，这就不可避免要对社会资源重新配置。土地使用权的让渡就是发展过程中一个典型的利益再分配过程。一项计划，严格意义上的“帕累托标准”是不存在的，因为土地使用权的转让必然会使一部分人的利益受损。为了达到“帕累托最优”状态，当然要进行相关的制度安排，这就是“帕累托改进”。当前的中国，转让土地使用权问题中的“帕累托改进”，显然是指“补偿原则”。通过补偿，使拆迁户至少能够保持以前的生存状况。

　　事实上问题也出现了。在我们进行“帕累托改进”时，很多时候所进行的赔偿并不彻底，没有能够使得转让土地使用权的农民保持以前的生活水平。就某项发展计划而言，许多地方政府往往在没有认真考虑成本与收益的情况下，为了政绩，为了短期利益，使项目匆匆上马。最后的结果却是，农民成了政府和开发商收益的来源。这项计划本身并不赚钱，所有的收益并不来源于项目本身，而是来源于对农民财产权的剥夺。

　　按照法经济学的观点来看，制度的确立过程，实质上就是不同利益主体矛盾冲突与博弈的过程。在土地转让的过程中，我们大多数时候只看到代理人的身影，真正的土地转让主体——农民，事实上却处于一种无权地位，他（她）们没有权利去参与这种制度的博弈过程。为什么农民在这个博弈过程中会遭遇“话语权”被剥夺的困境？这个问题绕了一个圈子，最终又回到了我们现行的土地产权安排中。农民要想在此过程中有话语权，只能在真正明晰土地产权之后。

　　（作者单位：江西师范大学城市建设学院）