鸟巢决策无意识：公共项目投资消肿求解

　　见习记者　姜惕麒　本报记者　于保平　上海报道

　　1958至2001年，中国投资项目失误率接近投资项目的50％，而这一数字的背后是中国众多大型项目“决算超预算、预算超概算、概算超估算”的痼疾。

　　40亿，38亿，31亿，作为2008年北京奥运会主会场的国家体育场，在一年多时间里， 先后的工程造价估算一变再变，前后相差达25％。除去安全问题，资金预算已成为“鸟巢”停筑的另一个关键点。

　　“无意识决策”

　　“‘鸟巢’方案工程造价估算38亿，略低于设计招标书中组织方规定的造价控制40亿。”这是2003年4月，“鸟巢”方案主设计人之一、中国建筑设计研究院副总建筑师李兴钢透露的数据；2003年6月，在国家体育场方案选定之后，在博鳌的投资审查会上曾确定“鸟巢”投资估算35亿；而各方消息印证，目前高层研讨、努力的目标是控制投资在31亿。

　　2004年7月30日，举国瞩目的“鸟巢”突然停工。

　　是钱的问题还是安全问题？

　　“‘最好的奥运会’不等于花钱最多的奥运会，申奥成功和民族自豪感容易让大家头脑发热。这个时候如果政府不能保持清醒，那么在决策中肯定会留下隐患。”同济大学博导、亚洲房地产学会理事葛震明教授说。

　　而事实上，国家体育场的方案招标确实在这样的情绪中开始了。标书中40亿控制造价和开启式屋顶赫然在列。

　　在2003年4月最后入围的三个方案中，工程造价估算已基本明确，“鸟巢”38亿，第二、三位分别为30亿和28.2亿。在领导、专家、群众“难得高度一致”的情况下“鸟巢”堂堂正正中标。而“鸟巢”还因屋顶开启费用仅占总投资5％，远低于标书要求的10％而广获赞同。

　　然而，戴高乐机场通道坍塌事件直接引发了高层对“鸟巢”的集中关注。今年6月初11位院士集体上书总理，总理把批示转给北京市领导，奥运场馆的安全性、经济性问题一时成为焦点，7月30日“鸟巢”全面停工。

　　“担心也是可以理解的，毕竟这样大跨度的东西以前没人搞过。但是‘鸟巢’方案的安全性问题，一直没有凸现出来过。”中国工程院院士、浙江大学博导董石麟教授说。

　　7月进行的抗震设计超限审查，“鸟巢”被认定“要求修改”，专家认为只要不断优化设计、深化设计，精心施工，安全应该不成问题。

　　于是，民间流传，去掉开启屋顶、扩大开口、每平米用钢量从1000公斤降到350公斤只是为了实现控制投资31亿的基本目标。

　　“原先要求的东西，认可的东西，现在都要推翻掉，停工的损失很大，造成的影响也很不好啊！”一位参与“鸟巢”设计方案的教授痛心地说。

　　同济大学博导、国际建造师协会副主席丁士昭教授认为，工程管理的决策阶段必须包括组织决策、管理决策、经济决策、管理决策，完成了所有决策，然后才是实施阶段和运营阶段。而决策阶段最核心的工作是明确项目目标定义，即投资数额、质量标准、进度要求。

　　“我们现在很多的决策出问题，看起来是缺乏科学的意识，但根本上是缺乏管理的知识。没有知识，哪里来意识？决策只是凭感觉罢了。”丁士昭教授说。

　　国家体育场工程正是由于在决策阶段缺乏明确的目标定义，直接导致了实施阶段的盲目，才造成了当前局面的尴尬。而在国内历年来的重大工程中，盲目决策造成的投资浪费、效率损失简直无法估量。

　　国家统计局《中国固定资产投资统计年鉴》显示，1958至2001年我国投资项目失误率接近投资项目的50％！

　　政府干预下的“三超”

　　关于“鸟巢”的施工预算，有媒体报道将“超过开工前估计的40％～50％”。

　　“博鳌会议确定投资35亿，去年秋天听说已经和中标方就把工程预算谈到28亿、24亿了。超预算10％最多了。怎么会超那么多？”一位专家对此传闻表示不解。

　　然而“决算超预算、预算超概算、概算超估算”长期以来的确成为中国众多工程项目的痼疾。

　　在决策失误的背后，是深层的体制问题。

　　“国家早就有一整套流程控制投资的，但是效果不好。主要原因在于投资主体不明确和政府干预建设太多。‘三超’就是这样来的。”一位政府投资咨询专家反映。

　　在现行体制下，重大公共项目的投资者往往是政府，责任主体不明确，“花政府的钱，责任心不强”。项目投资是弹性制，立项以后的资金缺口总是可以得到投资追加，为“钓鱼工程”通过擅自更改设计，扩大规模，迫使投资部门不得不追加投资的工程，创造了天然的条件。作为控制投资重要手段的投资咨询机制，1990年代便得以建立，然而在行政干预下基本沦为程序形式。责任主体的不明确，更为行政领导干预建设减少了约束。

　　有关专家认为，在运用工程技术经济指标进行工程概算、施工预算的过程中，国内的技术水平并不亚于先进国家，虽然目前还缺乏完全统一的技术经济指标体系，原材料价格也会有些波动，但是一般情况下这些因素对预算的结果影响不会很大。

　　“但是像‘鸟巢’这样的非标准建筑，缺乏其他工程的参考指标，在前期估算阶段比较难做到精确。但是随着设计深化，设备选型全部确定，预算也可以相当准确。”同济大学建设管理与房地产系主任陈建国教授称。

　　据亚洲房地产学会理事、同济大学葛震明教授介绍：“从理论讲，投资控制的关键是在设计阶段，百分之七八十，施工阶段只能控制10％左右。”

　　然而在远离理论的实际中，工程设计方案经常受行政指令的影响。

　　“浦东国际机场，换一个领导就要更改方案，方案一变预算肯定要变。而且往往是调高不是调低。”一位专家介绍，“十多年前咨询上海地铁一号线工程，工程预算1亿，最后做完是3亿！”

　　“很多民营项目花的是自己的钱，用起来就精打细算。就算有‘三超’，也是出于合理原因。但是政府项目就不一样了，提高工程建设标准肯定对行政领导利大于弊的。要是事先知道投资限定，不能追加，他们肯定不会这样做了。”一位政府投资控制专家称。

　　据建设部考察，法国、日本、意大利等国政府参与的工程项目，正是通过严格按照立项的工程造价估算来监督、审核设计方案、施工预算，从而来实现投资控制。当发生预算超过投资限额情况，即要求设计单位修改设计，包括压缩建设规模和降低标准。

　　随着7月25日《国务院关于投资体制改革的决定》正式发布，“政府投资决策的科学化、民主化水平”似乎有望在进一步深化投资体制改革中得到提升，而投资主体、获益主体也将在新的改革中更加明确。

　　“出了问题到处批评别人很容易，但是乱开枪说明这个社会还没有进步。这次不管国家体育场最后怎么建，我们都应该从中吸取教训，真正开始反思。”丁士昭教授说，“如果不吸取教训，从根本上解决问题，今天‘鸟巢’出问题，明天还会出现别的问题。”

　　毫无疑问，“鸟巢”停工导致的经济损失和社会影响将在今后的日子里逐渐凸现出来，但对于长期受“三超”困扰的国内工程建设而言，“鸟巢”的阵痛或许正在促发变革。

　　两种工程造价管理流程比较：

　　1.缺乏决策阶段。确立投资目标后，合理的流程是进入决策阶段，完成包括配备人员组织、搭建管理架构、明确投资数目、论证资金来源可靠性、技术标准要求、工程风格效果、施工进度等一系列准备工作。

　　2.投资咨询机构的评估审核工作受行政意识影响极大。投资咨询机构对立项方案评估审核如未获通过，应进行设计方案修改，重新进入审核流程。而现行体制下的投资咨询机构为政府下属公司，基本只对投资数目是否合理进行评估，如未获通过，投资主管部门则按评估审核数目发放投资。

　　3.设计方案在各方影响下经常发生改动。当发生工程预算超过投资限额，合理流程应进入设计方案修改程序，降低标准或压缩规模，重新编制预算。而现行体制下，通常是调高标准扩大规模，导致概算、预算逐级膨胀，政府继续追加投资。

　　图：

　　合理工程造价管理流程　美琦

　　国内大部分政府项目工程造价管理流程　美琦