粮食改革骤然加速国务院推出粮改“路线图”_滚动新闻_财经纵横

粮食改革骤然加速国务院推出粮改“路线图”

http://finance.sina.com.cn 2004年08月19日 08:00 21世纪经济报道

多年来，一直在国有粮企头上悬而未决的疑问开始冰释。

8月6日，《关于进一步深化国有粮食购销企业改革的指导意见》面世。《指导意见》由国家发改委、国家粮食局、财政部、国家税务总局、中国农业发展银行五部委联合推出。

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“粮食改革的步子迈得越来越大，路线越来越明晰。”8月10日下午，中国科学院农业政策研究中心主任、首席科学家、联合国粮农组织顾问黄季焜在接受本报专访时表示，“我对这次改革充满信心。”

从年初发布的中央“一号文件”至今，有关粮食改革的政策开始快速浮出水面。

“以往推行的粮食改革是一种渐进式的改革，承担了太多的政策成本。”黄季焜说，在目前的形势下，粮食改革必须提速，并一气呵成。“否则不仅国家财政要为此付出更大的代价，就是对粮食市场的发展也极为不利。”

从“垄断”到“放开”

“今年是全面推进粮食购销市场化改革的关键一年，粮食流通工作处在一个重要关口。”在6月3日的全国粮食局长会议上，国家粮食局局长聂振邦强调，国有粮食购销企业深化改革，要实现从“计划主渠道”到“市场主渠道”的转变。

与此同时，新华社发布了温家宝总理签署颁布的《粮食流通管理条例》。而国务院1998年6月6日发布的《粮食收购条例》、1998年8月5日发布的《粮食购销违法行为处罚办法》同时废止。

至此，在计划经济时代备受宠爱的粮食收购市场和收购价格开始走出垄断的影子，实行全面放开。

《粮食流通管理条例》指明，“国家鼓励多种所有制市场主体从事粮食经营活动，促进公平竞争。”

“这时候政府的任务应该是创造一个公平竞争的环境，而不应再过多地干预市场。”黄季焜断言，粮食市场只有真正放开，才能彻底搞活。

从以往的经验教训看，粮食市场放开后，如果不加强市场管理和调控，也容易出现市场秩序混乱的问题。因此，这次改革强调，政府要加强粮食市场管理，做到“放而不乱、活而有序”。“要建立企业入市资格审查具体实施办法，做好入市收购资格审查。”聂振邦强调。

为此，《粮食流通管理条例》也对粮食收购、销售、储存、运输、加工等环节的经营活动进行了规范。

5000亿挂账如何消解

曾几何时，巨额“老账”使粮食部门难以迈出市场化改革的步伐。

黄季焜统计，到目前为止，过去政策性、经营性和挪用性的粮食财务挂账，加上近年来因无法进行顺价销售而积累的存粮和陈粮的损失，合计达到5000亿元左右。

他认为，解决粮食系统的“老账”问题是粮食购销体制改革的前提。“原来的处理办法就是把‘老账’挂在那儿，不进行处理。但现在必须考虑如何规范地消化掉这笔巨额挂账。”因为，粮食部门担忧，“一旦我改革挣了钱，会不会拿我挣的钱还账去了？”所以，如果存在这些顾虑，改革就缺少积极性。

“挂账处理得越快，粮食企业心理的负担就越小，推行改革才会更有信心和动力。”黄说。

而这次粮食改革，国务院明确了“老账”问题，即对1992年4月1日至1998年5月31日发生的财务挂账，允许将消化处理的过渡期延长到2008年，5年内新增的挂账利息，中央和地方各负担一半；对1998年6月1日以来新发生的挂账，经省级政府组织清理审计后，政策性挂账由县以上含县级粮食行政部门集中管理，本金先实行挂账，利息从粮食风险基金中列支。

“明确了挂账的处理办法，这是本次粮改一个重要的进步。”黄季焜指出。

但他同时认为，由于挂账数量太大，单单依靠粮食风险基金，很难消化掉。他建议，通过发行国债逐步核销粮食系统的“老账”。

“根据我国目前的财政实力和国债发行仅占ＧＤＰ不到20％，以及其他国家的经验，如果采取合适的财政和金融手段，通过发行国债，在中期（5～10年左右）逐步核销和消化粮食系统损失，并不会对宏观经济和财政、金融体系带来明显冲击。”而“这对于加速处理挂账，快速推行粮食改革，具有极其重要的作用”。

关键不在于国有控股

《指导意见》指出，各地要因地制宜，积极推进国有粮食购销企业产权制度改革。“每个县市可以组建一个或几个国有独资和国有控股的粮食公司。粮食公司对其独资和控股的粮食企业，可以资产为纽带，实行运营管理；也可以实行租赁和承包经营。对地处偏僻、交通不便、网点分散的粮食购销企业，可以撤并或出售。”

《指导意见》还提出，在全国培育若干具有国际竞争力的国有独资和国有控股的大型粮食企业集团，提高在国际、国内粮食市场上的影响力，发挥粮食流通和宏观调控的重要作用。

黄季焜认为，粮食企业的产权改革要“进行到底”。不管是股份制或私有化，最关键的就是要明晰产权，而“不在于是不是国有控股”。

他分析，目前的粮食企业分布在各县、市，“太小，不利于形成大的粮食企业集团”。而产权改革则对于扩大粮食企业经营规模，进行跨区域经营能起到重要作用。“如果粮食企业私有化，或私有资本把其买断或控股，出于自身发展的需要，那些具有竞争力的企业就会跑到外地去，尤其是到那些粮食主产区，去搞资产重组，兼并更多的粮食企业。”黄季焜说，这才是大型粮食企业集团形成的前提。

所以，他认为，“如果太强调国有控股，则不利于粮食企业进行产权改革，更难形成真正具有竞争力的企业集团”。

但承担军粮等政策性供应任务的粮食企业，原则上要实行国有独资、国有控股为主的产权制度。不过仍要鼓励军粮供应企业以资产为纽带实行重组，提高军粮供应能力。

此外，黄季焜认为，在推行产权改革之前，“三老”（老人、老粮、老账）必须彻底处置好。尤其是“老人”的问题。“这是运作中最困难、最关键的一个环节。”

本报记者在实际采访中了解到，现在普遍存在的问题是，解决“老人”问题需要支付巨大的改革成本。但粮食企业自身没有钱，缺乏改革资金。尽管现在有不少地方财政部门为其垫付改革启动资金，或由财政部门担保，向银行贷款。但这样会形成新的债务负担。

黄季焜的想法是，“国家还可以给粮食部门更多的政策。”他说，粮食部门有相当多的国有固定资产。“但它用不了这么多设备，应该把这部分国有资产拍卖掉或承包出去，来筹集改革成本。”否则，就会大大影响改革进程。

粮食储备市场化

这次粮改，并没有对储备系统花去多少笔墨。

“表面上看，储备系统和粮食改革关系不大，但它牵涉到整个粮食市场的稳定问题。并会影响到市场的运作效益，间接影响粮食改革。”黄说。

我国从1990年起就建立了粮食专项储备制度，并成立了专门的管理机构——国家粮食储备局。但从总体上看，我国的粮食储备制度还很不完善，严重制约着政府的粮食市场调控能力的发挥和粮食价格政策的改革，影响粮食流通体制改革的深化。

黄季焜表示，目前国家储备粮太多。“整个市场流量就这么多，而国家储备粮则占了很大的比重。”

根据世界各国的经验，粮食的安全储备规模大约是粮食消费总量的17％，其中专项储备5％，周转储备12％。但我国远远高于这个比例。

他建议，政府应打破国有粮食企业垄断经营储备粮的局面，鼓励各类企业经资格审定后从事储备粮经营业务，进行平等竞争。

而且，降低储备数量，委托商业性质的仓储机构代储、代管乃至代理吞吐，所需的储备成本将会大幅度减少，国家财政支出的效率将会因此而提高。

黄季焜建议，“粮食储备应抓紧走出计划体制下的影子，进行多渠道储备。充分利用国际市场，来调节国内市场，这样更有利于粮食安全问题”。而把所有的储备放在政府身上，风险更大。

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