依靠出让土地而增加当地财政收入这一现象，随着8月底的临近而呈逐渐收窄之势。

    国土资源部、监察部联合下发“关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知”，为协议出让经营性土地使用权规定了最后期限——2004年8月31日。

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    “8月31日就是协议出让土地的最后期限，对8月31日后仍以历史性遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权的，要从严查处。”国土资源部土地利用司副司长束克欣强调说，“限定8月31日这个日期，就是为了尽早让土地出让制度彻底规范化。”

    流出的土地流入的富贵

    江苏省社会科学院农村经济研究所所长徐元明的调查报告表明，仅2002年江苏省共计供应土地15938.27公顷，获得土地总收入455.39亿元，其中出让土地14447.22公顷，收取出让金454.58亿元，租赁土地1171.27公顷，租金7323.65万元，其他供地方式获取土地收入755.54万元。

    通过土地农转非征用方式再出让、出租土地使用权获取经营性收入最多的是苏州市，2002年苏州市出让土地4441.32公顷，获土地出让收入151.87亿元，占该市财政总收入的52.22％。其次是南京市，共计出让土地2179.65公顷，获取出让金83.39亿元，占该市财政总收入的57.88％。

    “从实际来看，这种情况不仅仅是在江苏省，在全国各地也很有普遍性。”中国人民大学公共管理学院土地管理系副教授丰雷说，很多城市依靠出让土地能获取的财政资金，有的甚至超过地方财政的50％以上。

    流出的是土地，流入的是富贵。只不过这种富贵，离老百姓还是远了点儿。

    据资料表明，2002年，全国土地有偿出让总面积为8.74万公顷，出让总价款为1938.36亿元，比上年土地出让总价款增长了33.15％；截至2002年底，全国国有资产为36万亿元，土地资产就占了25万亿元。

    全国人大常委会副委员长盛华仁在向十届全国人大常委会第十次会议报告土地管理法执法检查情况时给出了一组数据：

    1992年至2003年，全国土地出让金收入累计达1万多亿元，其中近三年累计达9100多亿元，扣除成本后的纯收入约有四分之一。

    对此，盛华仁表示，因为土地征、售之间价差较大，以地生财已经成为一些地方征用农田、经营土地的重要驱动力。土地出让金的纯收入，过去主要用于城市建设，对改善城市环境、加快城市基础设施建设起了积极作用。但随着经济的发展，一些地方出让土地获得的收益越来越大。这些收入并未纳入本级财政预算，成为一些地方盲目扩大城市建设规模和搞政绩工程、形象工程的主要资金来源。

    中国社会科学院农村发展研究所王小映语中要害。他说，国有土地，法律上产权主体是国务院，不属于地方政府。但事实上土地国有就是地方政府所有，这是必然的。因为国务院不可能为这么多城市代行土地所有权，地方政府必然要成为主导，土地收益必然归地方政府所有。

    经营城市还经营土地？

    也许国土资源部规定的出让土地拍卖挂牌的做法，堵住了地方财政资金来源的一个重要渠道。

    这是失金之痛。

    一位地方国土资源局的相关人士告诉记者，过去以协议方式出让土地时，企业或开发商没有资金，但能凭借种种关系拿到土地。然而，他们自己不进行开发，会二次转让手中的土地，这其中有一个土地差价，这个差价是很高的。其中很多灰色的环节，和部分领导是密不可分的。

    该人士分析说，8·31之后，如果各地方都能认真执行国土资源部的游戏规则，土地市场交易公开化的同时，还能有效地控制土地供应量，实行土地储备制度，防止各种“圈地运动”的发生。这样一来，地方财政的资金来源肯定也会受到影响。但问题往往是上有政策，下有对策。谁敢保证这个制度一定就是灵丹妙药？

    四川省社会科学院农村经济研究所副所长郭晓鸣表示，如果以后各部门都严格按着这一规则执行，土地市场肯定会规范。现在很多地方的口号是经营城市，说白了经营城市就是经营土地，这是经营城市的一个重要手段。

    郭晓鸣评价土地出让现象是点石成金的“魔杖效应”。这种效应对农民的“剥夺”是最严重的。对于城市，这种效应是城市贫民的增加和地方财政的增加。“魔杖效应”强化突出的是政绩工程和形象工程。

    此外，政府的创收也让土地成为其重要的工具之一。

    王小映分析说，有的地方政府为了创收，把经营土地当成很重要的手段。经营土地可能悖于公共利益，还有就是滋生腐败，但在利益和政绩的驱动下，土地的经营已经具有普遍性了。

    为规范土地市场，政策上已经多管齐下。

    先是去年底，国土资源部部长孙文盛在全国国土资源厅局长会议上透露，中央政府决定在全国实行省以下土地垂直管理体制，以进一步加强国家对国土资源的宏观调控，实行最严格的耕地保护制度。

    7月8日，全国地方国土资源管理体制改革座谈会在湖南长沙举行，同期宣布了国土部门的垂直管理试点正式从湖南开始启动。

    7月14日，国务院召开常务会议指出，下半年要切实抓紧建立土地管理新体制和新制度。

    丰雷认为，现行的土地市场的制度必须要改革，否则这个问题的矛盾将会日益突出。比如70年土地的使用权这一制度不是很合理。一次性大量低价出让土地会使政府丧失未来的土地收益，这其中蕴含着可能损失未来土地用途变化带来的收益。还有就是为了追求利益，而在短期内过度、无序、不合理地开发土地。现在，这是一个必须直面的问题。

    审计署的一位相关人士根据调查分析认为，在地方财政收入中，土地出让金等非税收收入多年来呈现增长趋势，弥补地方财政收入的不足；但另一方面，地方财政收入增长后劲不足。随着土地资源的减少和国家开发政策约束力的增强，此类收入将日益减少。