金融稳定制度亟待建立健全

    改革开放二十多年来,我国逐步形成了种类比较齐全的金融机构体系,包括国有独资商业银行、股份制商业银行、城乡信用合作社、非银行金融机构、证券公司、投资基金、寿险公司、财产险公司、再保险公司等。这样一个金融机构体系的形成,为调动我国庞大的居民储蓄资源,进而形成大规模的投资奠定了良好的基础。

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    但是,我国金融业在快速扩张的过程中也积累了较高的金融风险。金融稳定的类型通常可以分为金融基本稳定、金融恶化和金融危机三个级别。从金融稳定的分类级别看,我国目前的金融业状态并不令人满意。据世界银行不久前对中国金融业的评价,中国金融业面临着脆弱性问题。金融业也许是中国经济最脆弱的部门。尽管金融脆弱性一时被掩盖了,但脆弱的金融体系将是经济沉重的负担。

    比如,一部分成本表现为政府不得不拿出巨额资金为银行注资。另外,还需要用资金解决其他有问题的金融机构的风险。而且,新增不良贷款将增加财政最后的"买单"成本。即使没有财政损失,一个不能按照商业原则将资金配置到最有效率的经济部门的金融体系,最终也会导致经济增长丧失潜力。因此,金融稳定问题已经成为关系到我国经济持续健康发展的迫切问题。

    去年,我国设立了中国银行业监督管理委员会,统一监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构。人民银行不再承担上述金融监管职能后,强化了制定和执行货币政策的职能,这有利于更好地发挥中央银行在宏观调控和防范与化解金融风险中的作用。在去年十届全国人大常委会修改通过的新《人民银行法》中,设计了近十个条文,赋予人民银行维护金融稳定的职能,明确人民银行为维护金融稳定可以采取的各种法律手段。为加强人民银行维护金融稳定的力量,人民银行还设立了金融稳定局,担当起维护金融稳定的重任。

    然而,金融稳定的制度安排包括哪些方面,如何建立健全我国金融稳定的制度体系,如何平衡金融稳定与道德风险的关系等等,都是当前有待进一步研究的问题。尽管其中有些问题在国内外学术界还都存在着不同的看法和争议。

    现在,比较公认的说法是,中央银行促进金融稳定的制度安排主要有四类:一是相对独立的政策手段,包括监测支付结算系统、宏观审慎分析、紧急流动性援助、危机协调管理四种手段；二是借助货币政策工具来稳定金融体系,包括货币信贷政策、短期利率、公开市场操作和信息交流与窗口指导；三是运用金融监管手段来维护金融体系稳定,包括审慎管制与审慎监管；四是运用风险补偿制度来维护金融体系稳定。从中国当前金融稳定制度建设的现状看,这四类金融稳定制度安排都亟待建立健全。

    ■金融稳定的类型通常可以分为金融基本稳定、金融恶化和金融危机三个级别。从金融稳定的分类级别看,我国目前的金融业状态并不令人满意。据世界银行的一项分析,中国金融业面临着脆弱性问题。尽管金融脆弱性一时被掩盖了,但脆弱的金融体系将是经济沉重的负担。

    ■中央银行促进金融稳定的制度安排主要有四类:一是相对独立的政策手段,包括监测支付结算系统、宏观审慎分析、紧急流动性援助、危机协调管理四种手段；二是借助货币政策工具来稳定金融体系,包括货币信贷政策、短期利率、公开市场操作和信息交流与窗口指导；三是运用金融监管手段来维护金融体系稳定,包括审慎管制与审慎监管；四是运用风险补偿制度来维护金融体系稳定。从我国当前金融稳定制度建设的现状看,这四类金融稳定制度安排都亟待建立健全。

    独立的金融稳定制度如何构建,需要从总体上做通盘考虑。

    一、稳步推进支付清算系统建设

    支付清算系统被认为是金融基础设施的核心。因此,各国中央银行把支付清算系统的安全性与高效性放在维护金融稳定的首要位置,力求使中央银行对支付清算系统的监测管理涵盖与大额资金交易有关的各个领域。而从中国目前看,已经初步形成了以中国现代化支付系统为核心,商业银行行内系统为基础,同城清算所并存的支付清算体系。现有的支付工具种类比较齐全,但现金与GDP的比率近20%。这种现象反映了中国非现金支付工具的使用还不够普遍,在境内境外存在大量使用人民币的情况。从金融稳定的角度看,现行支付结算体系存在三个主要问题。

    一是由于人民银行负责支付清算系统的建设和相关标准的制定,而中国银监会负责对银行卡业务的监管及相应的资金交易。这部分风险监管尚游离在人民银行的支付系统监管之外,对支付系统的稳定性造成一定的不利影响。

    二是支付的最终性问题。这个问题的关键是已经完成结算的支付是否可以撤销,是否是无条件的。尤其是参与清算的金融机构破产情况下的支付最终性。一般而言,从违约到破产通常需要一定的时间。市场参与者在破产情况下进行支付是否有效,还有待于法律的确认。

    三是轧差安排的法律确认。这是一个关系到结算及时性的问题。在我国目前的批量支付系统中,支付从交易开始到结算通常需要较长的时间,如果参与者在规定的时间出现流动性不足或者已经进入解散清算程序,不能结清其在批量支付系统中轧差结果,就需要应用法律上已确认的轧差安排:要么废除已经产生的轧差结果,将参与清算的破产金融机构未结算的全部支付撤销,这可能会影响其他参与者；要么采取有效的救助措施完成结算,这可能会影响到系统的运行者。我国现行法律还没有关于轧差安排的专门条款或者司法解释,在实际操作中也不存在废除轧差结果的做法,已有的做法是破产参与者引起的损失都由中央银行兜底。这种做法会使参与者淡化风险意识,也不利于支付服务的市场化发展。

    二、微观审慎监管与宏观审慎分析

    有人认为,金融监管的职责和金融稳定的职责是等同的,从根源上说,这种认识可能来源于这种信念,即如果每一家金融机构都好,那么这个金融体系就好。这种认识又来源于金融系统的危机通常发生在当某一家机构倒闭从而引发其他金融机构的倒闭。

    然而,如果焦点仅集中在单个金融机构的微观审慎监管,就可能忽略宏观层面的其他更为重要的风险。国内外的研究表明,最大的信贷风险总是发生在经济周期的波峰时期,也就是说正是这时候,经济开始滑坡。如果应用微观审慎监管的传统指标分析,风险看上去就是最小的。而且,金融机构行为具有顺周期现象。当经济前景好时,银行都愿意贷款,而当经济下滑时,谨慎的银行比其竞争对手先行一步减少贷款,由于银行都对相同的外部环境作出反应,不可避免导致羊群效应,从而导致实体经济的剧烈波动。

    鉴于此,中央银行应引入前瞻性的宏观审慎分析手段来提高度量整体风险的能力,诸如压力测试、事先预防以及全周期风险评估等技术。另一方面,许多国家央行开始定期发布《金融稳定报告》,从宏观经济、金融体系和实体经济三个层面分析宏观金融风险,向市场提示风险。这也是宏观审慎分析的重要内容之一。

    借鉴世界银行和国际货币基金组织的"金融部门评估项目"(FSAP)的分析技术,中国采用以下三种分析工具作为宏观审慎分析的重要手段。

    1、金融稳健指标(FSI)。金融稳健指标是基金组织为监测一个经济体金融机构和市场的稳健程度,以及金融机构的客户(包括公司部门和居民部门)的稳健程度而编制的一系列指标,它用来分析和评价金融体系的实力和脆弱性。金融稳健指标包括核心指标和鼓励指标两类。中国已经初步开展了中国金融稳定统计体系的创建工作。金融稳定统计将是人民银行实施维护金融稳定职能的一项重要基础工作。

    2、压力测试。压力测试是对金融稳健指标分析的有效补充。压力测试的目标是,通过分析宏观经济变量的变动可能对金融体系稳健性带来的影响,来对因宏观经济与金融部门之间具有的内在联系而产生的风险和脆弱性进行评估。FSAP评估的风险主要来源于利率、汇率、信贷、流动性以及资产价格的变动。为对这些风险的影响进行评估,压力测试采用几种不同的方法来衡量宏观经济冲击对金融稳健指标带来的影响,以达到评估金融部门潜在脆弱性的目的。

    3、标准与准则评估。FSAP另一项内容是对金融部门标准和准则的执行情况进行评估。FSAP下涉及的标准与准则评估目前最多涉及9个领域。目前,这些分析工具日益成为人民银行进行宏观审慎分析,向市场提示风险的重要手段。

    三、紧急流动性援助与防范道德风险的权衡

    中央银行维护宏观金融稳定有两个其他机构不具备的特殊条件,一是其最后贷款人职能,二是负责支付结算体系的安全高效运行。作为银行的银行,各国中央银行大都承担最后贷款人职能(欧元区成员国的央行除外),中国人民银行也不例外。作为金融机构的最后贷款人,中国人民银行承担着对有关金融机构流动性监控、救助有问题金融机构以防范系统性金融风险的职责。当金融机构出现支付困难,同时又难以从其他渠道获得流动性时,该金融机构只有向中央银行申请流动性支持(如果该机构还想继续运营的话)。因此,如果一个具有系统性特征的金融机构出现了流动性风险,在没有存款保险制度的情况下,中央银行从维护宏观金融稳定和保护存款人的角度出发,就必须提供流动性支持,否则就有可能导致系统性金融风险,甚至金融动荡。

    最后贷款人职能,又称为紧急流动性援助,也许是中央银行用于处理金融不稳定的最传统的工具。它包括了通过公开市场操作对整个金融体系提供流动性和通过对个别金融机构贷款提供流动性。然而,流动性支持可能对金融机构行为产生两种逆向效应,一是给予金融机构管理层冒险激励以得到更多的隐性的援助补贴；二是金融机构债权人因存在政府会出面援助有问题金融机构的预期而降低对金融机构行为的监督和选择。由于道德风险的可能,经济学家提出各种解决措施,包括对有问题金融机构征收惩罚性利率；提供紧急贷款时采取"建设性的模糊"的策略,即事先不宣布对其提供流动性援助的相机抉择策略；要求有问题金融机构提供抵押品的做法以及组织私营部门参与救助有问题机构。

    我国目前对紧急流动性援助的制度安排还仅仅体现在央行与财政部发布的《地方政府向中央专项借款管理规定》和人民银行有关紧急贷款的管理规定。紧急贷款主要用于帮助发生支付危机的金融机构缓解支付压力、恢复信誉,防止出现系统性或区域性金融风险而发放的人民币贷款。紧急贷款仅限用于兑付自然人存款的本金和合法利息,并优先用于兑付小额储蓄存款。而地方政府向中央专项借款则是用于解决地方要关闭的农村合作基金会、各类信托投资公司、城市商业银行、城市信用社的个人债务和合法外债。

    目前的实践看,紧急贷款大多数是在关闭金融机构后为确保社会稳定代金融机构兑付存款而发放的,本质上是隐性的全额存款保险制度。而地方政府的专项借款着眼点也仅是限于强调中央和地方责任划分与利益协调和个案处理的工作程序。这在一定程度上体现了"建设性模糊"的原则,但对于央行实施"最后贷款人"职能的前提条件没有明确规定,也有悖于"紧急流动性援助应限于暂时流动性问题的机构而非资不抵债的机构"的原则,因此,可能导致金融机构道德风险突出。在"最后贷款人"机制设计上如何寻求高度金融稳定与低道德风险的平衡仍是我们面临的一大挑战。

    当前,我国应明确中央银行行使最后贷款人职能的先决条件。中央银行在行使最后贷款人职能时应当有其决策标准。也就是说,并非对每个有问题金融机构,中央银行都一律提供流动性支持。当有问题金融机构申请中央银行流动性支持时,中央银行一要看该机构是否具有系统性特征,即该机构的破产是否会引发系统性金融风险,二要看该机构是否已经资不抵债。人民银行应当建立一套指标体系,以判断有问题机构的风险状况及其风险特征,从而为其是否行使最后贷款人职能提供决策依据。

    四、协调建设危机管理的应急机制

    防范金融危机要立足于早分析、早校正。要尽快建立金融机构的风险预警系统和完善风险处置措施,尤其在由于个别金融机构风险引发的金融危机中,要有一些机制和措施及时地发现金融机构的风险,使得金融机构在风险加大或资产质量变差的情况下,有足够的压力尽快地加以纠正,这就是"及时校正措施"。同时,对于国际金融危机的不可预测性、传染性和危害性,也需要我们通过建立长效的危机应急处理机制才可能在突发性金融危机发生时将损失降至最低、将风险控制在最小范围内。

    近年来,中国政府采取一系列措施,确保经济金融的平稳运行,为抵御金融风险提供了强有力的保障。但是,中国金融体系依然面临着许多风险和挑战。只有通过建立有效的风险应急机制,才可能在风险发生时将损失降至最低、将风险控制在最小范围内。我们需要建立金融危机应急组织体系,统一制定和部署金融应急处理方案及其组织实施。此外,在应急处理机制上,我们还需要做一些基础工作,包括建立金融应急信息共享机制,建立金融应急备份系统和中央银行的紧急流动性支持系统。

    1、危机应急组织体系。统一制定和部署金融应急处理方案及其组织实施。人民银行总行、分行以及中心支行要建立相应的应急小组。

    2、金融应急信息共享机制。首先,中央银行和其他各个监管部门,应就监管信息的沟通建立相应制度；其次,中央银行与各有关涉及应急处理机制的政府部门建立应急信息共享机制；再次,涉及金融稳定评估的各个部门之间应建立信息交换机制。

    3、金融应急备份系统。包括备份的支付结算网络、备份的数据库和数据处理中心、备份的计算机网络系统、备份的工作场所、备份的办公网络系统等等。建立有效的金融应急备份系统,可以在金融危机发生时保证金融业务的连续性,即使在金融系统遭受大范围破坏后也能够迅速恢复。

    4、央行紧急流动性支持系统。当危机或突发事件发生时,中央银行应急小组应当根据实际情况,及时判断并决定是否向金融体系提供足够的流动性支持。

    五、建立健全金融机构市场退出机制

    金融机构市场退出机制的主要内容应当包括法律框架、处置主体、处置手段、损失分担和不良债权管理等五个方面。目前看,中国有问题金融机构市场退出机制存在的缺陷较多,问题突出。主要体现在:(1)金融机构市场退出的法律框架不完善。目前实行的《金融机构撤销条例》,从本质上讲是一部关于金融机构行政关闭的法规,相对比较简单,离真正规范金融机构破产行为的法律还有很大差距；(2)有问题金融机构风险救助的手段缺陷。到目前人民银行已对全国几百家金融机构进行了行政关闭,其中只有广国投参照《企业破产法(试行)》和国际惯例依法进入破产程序。而行政关闭的方式在操作中也存在问题,造成除极个别机构外,绝大部分机构仍处于漫长的关闭过程之中；(3)行政性关闭导致最终责任仍然落到政府部门。行政性关闭扭曲了金融机构的有限责任性质,金融机构追求高风险运作的道德风险、存款人不关心金融机构运行的道德风险,以及借款人逃废债务的道德风险在一定程度上被进一步激发。

    长远来看,我国需要建立优胜劣汰的激励机制,加强市场约束的力量,既能保持金融稳定,又能防范道德风险。对金融机构市场退出的制度安排,需要考虑两方面的平衡。从短期来看要解决银行倒闭和信用崩溃问题,从中长期来看则需要防止出现道德风险和促进一个健康银行体系的建立问题。其中,政府干预的原则、方式与程度是制度安排的关键。中国应积极创造条件来完善以市场为基础的金融机构市场退出制度安排,逐步减少政府对有问题银行处理的直接干预。在金融机构市场退出制度安排上,尽可能按照市场化原则处理,引入市场手段、建立市场激励机制与政府按规则干预的原则。

                     促进金融稳定的制度安排
                工  具                   金融稳定
                                  系统性风险  个别金融机构风险
            1  货币政策            辅助手段
            2  短期利率            辅助手段
            3  公开市场操作        辅助手段
            4  支付结算系统        主要手段
            5  信息交流与窗口指导  协调手段      协调手段
            6  紧急流动性援助      主要手段      基本手段
            7  危机协调管理        协调手段      协调手段
            8  审慎管制          其他部门手段  其他部门手段
            9  审慎监管          其他部门手段  其他部门手段
            10 风险补偿制度      其他部门手段  其他部门手段

    说明：1、辅助手段是指促进金融稳定辅助使用的制度安排；2、主要手段是指促进金融稳定主要使用的制度安排；3、协调手段是指央行需要和其他部门协调使用的制度安排；4、其他部门手段是指央行以外的其他部门使用的促进金融稳定的制度安排。