关于建立“中哈霍尔果斯边境自由贸易区”的建议

　　2003年6月胡锦涛主席访问哈萨克斯坦期间，纳扎尔巴耶夫总统正式提出了建立“中哈边境自由贸易区”的建议，两国领导人就此达成共识。鉴此，我们对这个问题进行研究。

　　一、建立中哈霍尔果斯边境自由贸易区的战略意义

　　1、对中哈两国具有重要的地缘政治和经济战略意义

　　中哈两国有着共同的地缘政治利益，这不仅表现在国家独立、主权和领土完整等传统安全领域，也体现在合作打击国际恐怖主义、民族分裂主义、宗教极端主义以及跨国武器贩运、走私、贩毒、有组织犯罪等非传统安全领域。在中哈边界地区建立霍尔果斯边境自由贸易区（以下简称霍尔果斯自贸区），能够保证两国接壤地区长治久安、共同发展和繁荣。哈萨克斯坦的石油天然气及各种矿产资源十分丰富。哈独立后，以能源为载体，力图使本国地缘经济利益最大化。加强中哈在油气资源领域的合作，也是我国实施能源市场多元化战略、实现经济可持续发展的主要举措之一。正是基于中哈共同的地缘经济利益，2004年5月纳扎尔巴耶夫总统访华期间双方签署了《中哈关于在油气领域开展全面合作的框架协议》。在中哈石油管道邻近地区建立边境自由贸易区，将有利于加速两国边境地区的经济发展。

　　2、对上海合作组织区域经济合作具有重要的示范意义

　　政治安全与经济合作是上海合作组织未来发展的两个车轮。2003年9月，在北京签署的《上海合作组织成员国多边经贸合作纲要》，正式启动本组织区域经济一体化进程。中方建议确立区域经济合作的长远目标，即逐步建立上海合作组织自由贸易区。

　　鉴于上海合作组织区域经济合作的现状，若能在该组织框架内率先建立中哈霍尔果斯自贸区，先行先试，将为建立区域内自由贸易区积累经验，发挥示范作用。同时也将促使其他成员国转变观念、实现体制创新、加快融入全球多边贸易体系，由此将极大地推动本组织区域经济一体化的进程。

　　3、对新亚欧大陆桥的运营将起到重要的支撑作用

　　霍尔果斯口岸是我国西部最大的公路口岸，到2006年铁路将修至霍尔果斯（中国境内）。届时，它将与阿拉山口一同成为新亚欧大陆桥的西部双桥头堡。在此建立边境自由贸易区，将使新亚欧大陆桥的战略枢纽作用得到更充分的发挥，同时，随着口岸城市化、工业化、信息化、现代化步伐的加快，霍尔果斯将成为西部的国际运输中心、国际物流中心、商贸中心、旅游中心、金融服务中心。它不仅对我国新疆自治区将产生巨大影响，也会使哈阿拉木图州得到实际利益。因此，加快建设霍尔果斯自贸区对中哈双方及整个亚欧大陆桥沿线国家均具有重要的战略意义和深远的历史意义。

　　二、建立中哈霍尔果斯边境自由贸易区的必要性和可行性

　　1、建立中哈霍尔果斯边境自由贸易区的必要性

　　最近中央明确提出了“稳疆兴疆，富民固边”战略。建立中哈霍尔果斯自贸区可以在边境两侧地区之间形成更加紧密的经济贸易联系，加速我国边境地区的经济发展，提升我国新疆地区的经济发展水平，形成对周边国家的比较优势，有利于实现边疆地区的社会政治稳定。由此将保持我国对于中亚国家的经济吸引力，增强我国对于周边国家的经济渗透力，并巩固我国在上海合作组织中的主导地位。

　　加入世界贸易组织以来，我国在保留原有边贸优惠政策的条件下，根据入世承诺，对边贸所涉及的部分产品实施了动态管理。从实践上看，边贸政策出现了“空心化”和与一般贸易政策趋同化的倾向。在新形势下迫切需要用新的政策扩展和延伸边贸政策，以加快边境地区经济的发展。边境自由贸易区较现行边贸政策是一种更为规范、更为自由、更为优惠的贸易制度或政策，在我国已具备条件的地区率先建立边境自由贸易区，可为其经济发展提供更为广阔的空间，为边境贸易政策提供进一步延展的途径。

　　无论在边疆地区（地方）层面上，还是在国家层面上，建立中哈霍尔果斯边境自由贸易区都具有极强的迫切性和现实的必要性。这既是实施我国西部大开发战略，落实中央对新疆经济发展与社会稳定的总体部署的要求，又可推进上海合作组织区域经济合作的进程，并提升我国在本区域合作中的主导作用和影响力，因而是具有双重历史使命的任务。

　　2、建立中哈霍尔果斯边境自由贸易区的经济可行性

　　霍尔果斯是我国新疆向第三国开放的六大一类口岸之一，位于伊犁哈萨克自治州霍城县境内。霍尔果斯口岸地处亚欧大陆桥通道的连接点上，位于大陆桥的中段，自古以来就是亚欧大陆进行经济和文化交流的重要陆路通道之一。向东可以辐射到全国80%的地区；向西可连接中亚各国、独联体国家，并可进入西亚和中东地区。目前是我西北地区通往中亚各国客货运量最大的公路口岸。

　　霍尔果斯口岸是我国西部边境线上少有的自然条件较好，两侧人口、城市规模较为对等的边境口岸。口岸基础设施完备，交通运输便利，运输线路扩展潜力大，经济效益显著。根据规划，霍尔果斯口岸不久将成为集公路、铁路和航空运输为一体的综合性国际联运枢纽，为自由贸易区的建设提供了必要的基础设施保障。在加强国际经济联系的大背景下，作为新亚欧大陆桥西桥头堡，口岸的辐射能力和过境运输潜力已构成此区域的独特优势，为其发展提供了新机遇。

　　霍尔果斯口岸两侧的中方伊犁哈萨克自治州和哈方阿拉木图州在经济发展上存在许多共性。两州的农牧业相对发达，矿产资源极为丰富，为进行开采和深加工，发展贸易奠定了基础。经过10多年边境贸易的发展，两州之间形成了较强的经济互补性，为建立边境自由贸易区创造了良好的经济贸易条件。

　　建立霍尔果斯边境自由贸易区将有利于消除这一地区现存的贸易和投资障碍，为吸引投资和扩大贸易规模创造新的条件；将以多种经贸合作方式取代目前的单一边境贸易方式；将有利于调整进出口商品结构，提高贸易质量与水平；将有利于吸引外资，通过投资带动货物流动；这些因素均将极大地带动贸易规模的扩大。根据初步预测，建立边境自由贸易区后，2010年口岸的贸易额将达到22.24亿美元，相当于2003年贸易额的3.37倍。如果考虑到建成自由贸易区所带来的其他聚集效应，则口岸贸易额还将大幅度提高，自由贸易区具有良好的贸易发展前景。

　　建立中哈边境自由贸易区的倡议最初是由哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫提出来的。从哈方的表态来看，他们对建立边境自由贸易区的态度十分积极，但对自由贸易区还存在一些模糊认识。主要原因在于，哈方对于世贸组织关于自由贸易区的规定不甚了解。但哈方力求将中方的霍尔果斯口岸作为学习样板，并准备在本国相应地区建立经济特区，以达到促进该地区经济发展的目的。尽管目前哈还不是世贸组织成员，但在霍尔果斯口岸两侧建立自贸区，实行一种较更为开放的贸易和投资安排，将极大地促进该地区的经济发展。建立霍尔果斯边境自由贸易区符合两国政府推动边境落后地区经济发展的政策。

　　三、建立中哈霍尔果斯边境自由贸易区的法律政策依据与模式

　　1、建立中哈霍尔果斯边境自由贸易区的法律政策依据

　　在区域经济一体化的背景下建立各种优惠的贸易安排，寻求更大的经济发展空间，已成为世界许多国家的一项重要政策选择。从国际多边贸易体系的规则看，“自由贸易区”及“自由区”概念的内涵在GATT／WTO和WCO（世界海关组织）的有关文件中都有解释。虽然在这些文件中没有出现“边境自由贸易区”的概念，但两者之间存在着内在联系，其促进国际贸易发展的宗旨是一致的。WTO有关“自由贸易区”的定义以及WCO有关“自由区”的概念可以作为建立“中哈自由贸易区”的主要理论依据。

　　从国内法律政策方面看，《民族区域自治法》、《对外贸易法》、《实施西部大开发的若干政策措施》中均规定：鼓励和促进边境地区发展对外经贸关系，根据自身特点，全方位、多形式地扩大与周边国家和地区的经济合作和技术交流，创造性地开展工作，这些都构成了边境贸易优惠政策和实施特殊贸易安排的国内法基础。

　　最近中央做出关于新疆经济发展与社会稳定的总体工作部署，指出新疆具有特殊重要的战略地位，是对外开放的重要门户。要认真实施“稳疆兴疆、富民固边”战略，确保新疆繁荣昌盛和长治久安。要求各有关部门要把新疆作为西部大开发的重点，进一步加大中央对新疆的扶持力度，在国家投资、财政补贴、资源开发、土地利用、交通发展、对外贸易、税收征管等各个方面对新疆给予政策倾斜，使新疆直接享有一些符合新疆实际、操作性强的特殊政策。明确提出以第二条亚欧大陆桥为主干，加快完善新疆区内和通往内地的铁路网，加快边境口岸自由贸易区和出口加工区建设，把新疆建成向中亚、南亚、西亚乃至东欧国家出口商品的重要基地和商贸中心，尽快形成比周边国家明显的发展优势。

　　建立中哈霍尔果斯边境自由贸易区，是新疆发挥中国对外开放西部重要门户作用，扩大新疆边境地区对外开放的一种有益探索，也符合中央关于新疆经济发展与社会稳定总体工作部署的精神。

　　2、中哈霍尔果斯边境自由贸易区的概念与模式

　　在WTO框架下，允许成员方为便利边境贸易而对毗邻国家给予优惠。建立边境自由贸易区必须考虑和认识到它是在这一概念基础上的扩展，并成为一种制度安排。在目前WTO多边贸易体系中，还没有“边境自由贸易区”的概念。发达国家以及实行市场经济的发展中国家大多超越了早期边境贸易阶段，而通过双边或区域自由贸易协定来建立国家间或国家集团间的自由贸易区、关税同盟或经济同盟，其他区域和次区域优惠安排也多以自由贸易区的形式出现。但是，这并不能排斥新的优惠贸易安排形式的出现。

　　中哈边境自由贸易区即可视为两国间优惠的自由贸易特殊安排，或者视为两国间自由贸易区的过渡安排。它至少可以说是在两个层面上递进、延伸的结果。一方面，它是在边境贸易概念上的进一步拓展。虽然传统上边境贸易一般是单边的优惠安排，但是，两国相互间均给予对方以优惠（并不要求完全对等）的条件下，它就有可能在沿边境两侧一定地域范围内将这种优惠扩展成为边境自由贸易区，并在符合一般自由贸易区基本要求的基础上，建立两国间地域范围有严格限制的自由贸易区。另一方面，它又可以认为是两国间自由贸易区概念上的缩小，或地域适用范围压缩在边境商定地区的自由贸易区。其内容不仅涵盖关税与非关税的削减，服务贸易的开放及在区内鼓励和保护投资的优惠。

　　总体而言，边境自由贸易区应当是在遵守（但并不限于）WTO所规定的边境贸易、自由贸易区概念、便利自由贸易的优惠政策、及其地域范围的基础上，通过两国政府签订自由贸易区协议的方式，建立由中央政府订立并监督、次一级中央政府加以具体实施的，有严格地域界限，实行边境自由贸易的特殊的次区域贸易安排。

　　根据对上述概念与内涵的界定，建立中哈霍尔果斯自贸区就成为一个在实践中应用和创新的过程。但需要对其内容和地域范围进行明确。

　　中国和哈萨克斯坦是发展中国家，又是转轨型国家。必须充分考虑中哈两国之间，特别是接壤地区的经济发展水平、产业结构特征、消费能力及区位优势，建立符合两国边境地区实际情况、有特色的边境自由贸易区。而且，这个自由贸易区从长远看，还要与未来两国之间可能建立的自由贸易区联系起来，要有一定的前瞻性。与此同时，还要充分考虑中哈两国对全球多边贸易体系参与进程的时间与阶段性的差异。

　　中哈边境自由贸易区的地域范围应有明确的界限，以便于未来谈判进程。目前，中哈双方尚存不同认识。从中方来说，目前新疆维吾尔自治区提出以霍尔果斯口岸为基点，中方规划177.33平方公里的面积，建议哈方也规划出相应的区域范围，设立边境自由贸易区。四、建立中哈霍尔果斯边境自由贸易区的构想与建议

　　中哈两国领导人提出并就建立“中哈边境自由贸易区”进行研究达成共识，应当说是两国经贸关系乃至上海合作组织区域经济合作范围内的一个创举。鉴于中哈两国共同的地缘政治和地缘经济利益，我们应当对哈方的建议采取“积极回应，顺势引导，务求实效，互利双赢”的方针，争取加快建立中哈边境自由贸易区的步伐。为此建议：

　　（一）政府尽快商签“关于启动中哈霍尔果斯自由贸易区谈判的协议”

　　1、商签“关于启动中哈霍尔果斯自由贸易区谈判的协议”

　　建议在2004年内，由我国商务部与哈方工贸部签署“关于启动中哈边境自由贸易区谈判的协议”。该协议具有框架性，明确边境自由贸易区的概念，涵盖货物贸易、投资和服务贸易开放的三个领域，确立边境自由贸易区内货物、资本、技术、信息和人员自由流动原则，确认谈判的方式、工作程序及时间安排等。

　　根据国际上建立自由贸易区的经验，从启动谈判开始到自由贸易区建成，一般不超过10年的时间。中哈边境自由贸易区由于涉及的地域范围有限，谈判的内容也有限，因此建议在5年内——2008年建成。

　　2、向哈方提交中哈霍尔果斯自由贸易区谈判的框架内容

　　由于哈方对自由贸易区和边境自由贸易区等概念缺乏了解，我方应向哈方提交中哈边境自由贸易区谈判的框架内容，促其抓紧研究并为启动谈判预先作好准备。内容应包括:（1）中哈边境自由贸易区的范围；（2）关税减让和取消非关税措施；（3）服务贸易领域的开放；（4）投资；（5）合作领域等。

　　考虑到中哈两国进出口结构的巨大差异，中方可适当做出重大让步，使哈方看到我方的诚意，并从中得到实惠。对原产自哈萨克斯坦的一般产品进入边境自由贸易区中方一侧时，全部免除进口关税和进口环节税，对敏感性产品经双方谈判，确定适当的关税或维持最惠国税率。

　　3、积极采取务实的后续行动

　　（1）立即着手组建中国——哈萨克斯坦霍尔果斯边境自由贸易谈判委员会。中方由商务部负责，哈方由工贸部负责。谈判委员会组成人员应有中国新疆自治区、伊犁哈萨克自治州和哈萨克斯坦阿拉木图州的代表参加。

　　（2）在上述委员会建立后（2004年年内），制订2004－2008年的谈判方案。

　　（3）建议双方立即着手成立联合专家工作组。专家工作组就建立中哈霍尔果斯边境自由贸易区问题进行详细研究并提出可行方案，作为中哈贸易谈判委员会谈判的草案。

　　（4）建立中方内部协调机制。建议新疆自治区政府与伊犁州组成联合工作组，减少中间环节。这样既可将有关情况直接上报中央主管部门，同时又能起到与哈方外交上对等磋商的效果。

　　建议中方成立由商务部部长或主管副部长领导的工作组，成员应有海关总署、质检总局等相关主管部门官员，同时还应包括新疆自治区和伊犁自治州相应部门的代表。

　　（二）抓紧中哈霍尔果斯自由贸易区我方一侧的规划与建设

　　在抓紧与哈方就建立中哈边境自由贸易区问题展开谈判的同时，我方也应抓紧对边境自由贸易区我方一侧——霍尔果斯口岸的规划与建设。这里应当将按照WTO规则建立的双方边境自由贸易区的国际法协议开放，与按照WCO规则设立的保税区与出口加工区等主权范围内的自由开放区别开来，这样在实践中才不至于混为一谈。我方应先行启动，以对哈方起到示范、引导作用。

　　1、中哈霍尔果斯边境自由贸易区我方一侧的规划与建设的定位

　　中哈霍尔果斯边境自由贸易区我方一侧的定位应当是：建成我国西部地区、新亚欧大陆桥西端的第二座桥头堡，集区域性加工制造中心、区域性国际中转中心、区域性国际配送中心、区域性国际采购中心、区域性国际转口贸易中心、区域性金融中心和区域性旅游中心等多种功能为一体的、具有特色的国际城市。

　　2、中哈霍尔果斯边境自由贸易区我方一侧的规划与管理模式

　　根据实地考察和对霍尔果斯城市规划的认真研究，我们认为，总体规划177.33km2，分四期实行“滚动开发”是具有可行性和可操作性的，它具备良好的封闭运行的条件。第一期启动中哈霍尔果斯国际边境合作中心作为自由贸易区的先行试验区。该中心横跨中哈两国，共3平方公里。其中中方2平方公里，哈方1平方公里，双方地方政府已经签订协议，可先行启动。第二期至第四期分别完成23平方公里、73平方公里和177.33平方公里自由贸易区的规划建设。

　　边境自由贸易区的城市规划应突出下述功能区划：全区内的自由贸易区；区内的保税区、区内的出口加工区、区内的仓储物流区，区内的公路、铁路运输区、商务办公区及旅游区等。

　　鉴于中哈边境自由贸易区的特殊性，对以我方一侧边境自由贸易区的管理应采取符合实际，又易于操作的管理模式。双边边境自由贸易区有适用范围的限制，有必要设立二线海关。一线海关对符合协定规定的零关税产品免检放行，对敏感类产品或来自第三方的产品应照章办理通关手续，二线海关只对享受零关税的产品进入区外时，照章办理通关手续。

　　3、在霍尔果斯边境自由贸易区我方一侧内设立保税区和出口加工区

　　在伊犁州霍尔果斯口岸设立保税区和出口加工区具有十分重要的作用，虑到建立中哈边境自由贸易区的客观现实性、紧迫性和特殊性，建议伊犁州，抓紧起草设立保税区和出口加工区的请示文件，力争尽快通过海关总署上报国务院批准。

　　4、在国家投资推动下抓紧霍尔果斯交通枢纽的建设

　　在霍尔果斯陆路口岸建设中，首先是奎屯至伊宁（霍尔果斯）高速公路的建设，将大大缩短中短途货物运至口岸的时间，其次是精河－伊宁－霍尔果斯铁路的建设，将使新亚欧大陆桥的西部干线上，呈现第二座桥头堡，使霍尔果斯真正成为西部通道上的国际物流运输的主要枢纽和重要桥头堡之一。

　　作者：商务部国际贸易经济合作研究院 课题组

　　（信息来源：贸研院子站）