经济转轨中的财政公共化

　　编者按：上期《思想广场》刊载了吕炜教授《市场化进程与公共财政的范围》一文，主要分析了公共财政在发达市场经济国家的发展路径和不同模式选择。本文将对经济转轨国家对财政职能的定位和公共财政的范畴选择进行分析。

　　现代市场经济总体上具有国家干预的特征。在正常演进的市场经济中，政府干预经济活动的范围基本上同“市场失灵”的范围相适应，政府—市场的边界有一个历史形成和发 展的过程。而在转轨经济中，由于市场是通过体制转换来建立，没有自然形成的过程，人们的观念、市场制度的建设、经济发展水平、转轨中的体制关系等因素，使情况又更为复杂一些。

　　向市场机制的过渡并不意味着政府从经济活动中完全退出，而是政府管理经济职能的转变，即在体制转换过程中，如何使政府职能处于恰当的位置。另外，在经济转轨过程中，作为改革的设计者和主要推动力量的政府，对市场形成本身起着重要作用。

　　对俄罗斯和东欧各国的考察

　　1989年以来，波兰、匈牙利、捷克和斯洛伐克以及俄罗斯等原苏联国家和东欧各国先后制定并实施“向市场经济过渡”纲领和计划。在财税体制转轨方面，主要是通过改革使国家财政向公共财政转化，缩小原有的财政范围和规模。重点是两个：一是财政作为政府行为不再直接干预企业的生产经营活动；二是国家调控宏观经济的方式由以直接行政方法为主，转向以间接经济方法为主。

　　但在实际执行中，这些国家的情况远比预想差甚至完全相反。这是因为“休克疗法”的核心是政府从传统资源配置方式中迅速退出，这一步骤主要通过大规模的私有化和自由化来完成。但政府退出的结果并不是预期中的市场配置效率，而是产出的大幅下降和企业经营状况的持续恶化。

　　政府迅速退出

　　导致财政能力大幅下降

　　在转轨国家中，企业曾经是国家收入的主要来源，改革初期这些国家对大量的国有企业进行了私有化，国家对这些企业失去控制就意味着失去了对财政收入的控制。另一方面，财政支出比重的迅速下降意味着政府基本放弃了对经济的调控。在这种新自由主义的影响下，国家最大限度“离开”的结果是经济的大幅衰退和持续的通货膨胀。

　　以俄罗斯为例，1992年1月关于价格自由化的总统令生效，标志着以私有化、自由化和市场化为基本方向的经济转轨开始。在随后的一年内，政府以最快的速度、最大的规模从资源配置中退出。配合政府管理经济职能的放弃，财政范围不断缩小，财政支出大大削减。这种过快退出带来了两个方面的突出问题：

　　一是转轨过程中经济危机与财政危机形成对峙局面，导致稳定经济与稳定财政的措施相互矛盾。如果采取稳定经济、遏制生产下降的措施，则必须运用政府手段扩大投资；如果着眼于解决财政危机、压缩预算赤字，则要求大幅削减政府支出，减少国家投资。二者的不相容性使稳定经济和稳定财政这两个目标不可能兼得。

　　在这种矛盾下，俄罗斯政府采取了优先稳定财政货币的紧缩政策，但在短缺和衰退的背景下，必然导致国内经济情况的进一步恶化。同时，紧缩财政政策还造成企业税收负担过重，税额竟占企业利润的70%，而政府为追求无赤字预算又竭力压缩国家集中生产性投资，结果整个经济缺乏投资主体和投资热情，社会再生产过程的循环和周转条件被全面破坏。经济运行从此进入漫长的恢复中，到2000年俄罗斯的GDP总量仍然只相当于1990年的64%。

　　二是形成了转轨过程中的制度真空，使转轨失去了应有的驾驭。“休克疗法”的失败除了目标设计上的脱离实际，其实施的路径一开始就排斥和否定政府在转轨中的作用，否定政府在市场制度形成中的作用，一味地追求理想市场条件下的理想结果，即只要让市场机制充分发挥作用就可以达到经济的均衡发展。结果导致了新旧制度衔接上的制度真空，引发资源的非法配置，财政无法实施有效的干预。与此同时，政府在宏观调控方面和保护本国经济方面软弱无力，经济衰退还引发了社会动乱和政治动荡。

　　普京提出“俄罗斯思想”

　　这种转轨给国家和人民带来的动荡和贫困一直延续了多年之后，才引起各方的反思。1999年底，普京总统提出“俄罗斯思想”，重新强调国家在政治、经济体制建设中的作用，即通过政治上建立强有力的国家政权体系与加强中央权力，保证俄罗斯实现市场经济的改革。在这种思想指导下，1999年俄罗斯经济出现复苏，国内生产总值增长5.4%；2000年在全球经济出现颓势的情况下，俄罗斯经济反而爆出亮点，经济增长率达到9.0%，投资比上一年增长了近20%，外汇储备达到300亿美元，全年的国际收支差额达到10年来最高值约600亿美元，通货膨胀率被控制在21%以内。2001年和2002年，俄罗斯的经济增长速度也保持了5.0%和4.3%。

　　中国样本的分析

　　从实践来看，我国将建立公共财政框架作为新时期财政改革的重要目标，是随着社会主义市场经济体制作用不断增强、财政改革不断深化而逐步认识和明确的。

　　在计划经济体制下，财政职能被定位为生产建设型——财政代替企业成为社会投资主体，成为社会再生产的主要构成要素。这一阶段财政运行机制的基本特征是以低价收购农副产品和低工资为基础，以企业利润上缴为主要的财政收入形式；在支出机制上大而宽，在管理机制上高度集中。因此，经济运行的好坏直接取决于财政投入产出的效果，经济运行的矛盾也直接反映为财政收支的矛盾。

　　我国财政公共化的改革是与市场化进程相衔接的，在渐进的过程中可明显划分为两个阶段。

　　第一阶段：财政通过逐步退出传统的资源配置领域推动经济运行机制的市场化，以存量缩小的方式体现自身职能向公共化内涵的转变。

　　我国从计划向市场转轨有一个比较长的量变积累期，时间跨度大致是从1978年到1992年。这期间就转轨而言，是要在打破旧体制约束的同时引入新体制的活力，并使新旧体制配置资源的能力和范围发生此消彼长的变化。因此这一阶段的经济运行同时包含了改革与发展两个主题，财政活动范围的界定十分复杂。一方面财政作为计划体制下资源配置的枢纽必须被打破，以便让体制外的资源能够寻求自发组合的方式，这就是我们讲的财政放权让利的过程。

　　另一方面，在配置方式的转型过程中，财政必须继续承担确保社会经济基本稳定的任务。这时的财政既要主动推进改革，又实际承担着改革所带来的损失和成本，收支矛盾加大，平衡能力下降。财政的角色是多重的，财政与经济的关系也比较混乱、复杂。由于市场机制尚在形成中，市场与政府的关系界定还不清晰，财政的职能也缺乏清晰界定的前提和基础。

　　因此，这一阶段总体上是一个传统资源配置方式逐渐被削弱、瓦解的过程，这种被削弱、被瓦解既表现为财政在经济增长中地位和比重的下降，也表现为财政体制内部分权化过程中，中央财政地位和比重的下降。严格地讲，财政在这一阶段属于被改革的对象，其体制变动既来自于改革的压力，也来自于对维持基本平衡能力的底线的死守。

　　但是，这种渐进退出所带来的制度变迁效果是积极的，既推动了市场机制的逐渐形成，又保证了经济的稳定增长。与俄罗斯相比，我国财政支出占GDP的比重虽然也呈下降趋势，但这种趋势是平滑的、渐进的。

　　另一个支撑这种渐进退出的证据是在这一阶段长期保持的财政对国有企业、居民等的各种政策性补贴。这些补贴在总量缩减的同时起到了结构性补偿的效果，对于价格改革和国有企业经营起到了稳定器的作用。

　　第二阶段：财政通过自身改革建立适应市场经济体制要求的财政体制框架，逐渐将财政公共化的目标定位于弥补市场失灵，同时在这一过程中以增量拓展和存量结构性调整，继续完成传统职能的退出和对改革进程的驾驭。

　　1992年我国确立以社会主义市场经济体制为改革目标，在此以后的过程中，我们在实践中逐渐突破了市场化初期将市场经济等同于无政府、将政府等同于“守夜人”的极端、古典思想的束缚，对财政地位及职能的认识也就更深入了一步。即经济体制转轨、传统资源配置方式的转换、财政按传统方式配置资源能力的削弱，并不应该等同于财政地位的被削弱。

　　1994年我们在全国范围内进行了工商税制和分税制财政体制的改革，第一次真正按照市场经济的要求建立新的财税体制框架。在很短的时间内迅速提高了中央财政收入占全国财政收入、财政收入占国内生产总值这两个比重。“两个比重”的提高增大了财力安排上总体的回旋余地。

　　因此，从实际效果来看，财政体制对市场化进程的适应与配合是积极的，但是财政体制在某些方面的过渡性特征也是明显的，突出表现在财政职能的界定和各级财政的关系界定上，并导致财政在支持经济发展的方式上缺乏明确的界定，财政收支结构和范围还不尽合理；财政在支持其他事业发展方面的职能界定还不清晰。这些过渡性特征仍然对经济社会发展构成体制性的约束。

　　在随后的近十年中，我们的认识和实践又经历了一个不断深化的过程。党的十六届三中全会《决定》对新时期市场—政府的关系作了新的界定，明确提出要在完善财税体制的基础上，“完善财政政策的有效实施方式”。伴随这一过程，我国在税制方面的改革(如所得税分享、税费改革)、支出结构的调整(增加对社会保障、教育、科学等的支出)也在渐进推进中。

　　总体而言，中国的经济改革是在政府主导下进行的。为了能够充分利用已有的组织资源，保持制度变迁过程中社会的相对稳定和新旧制度的有效衔接，政府在改革出台的时机、步骤的把握、利弊的权衡、变迁进程的调整等方面都起着决定性的组织和领导作用，财政也为推动制度变迁掌握着资源配置权限与范围的进退尺度，在市场培育和市场弥补两方面发挥作用。

　　中国政府在转轨中的作用以及财政政策的效果也越来越受到国际组织的肯定。根据世界经济论坛和瑞士国际管理与发展研究院每年组织和公布国际竞争力评价，转型国家国际竞争力比较要素及排名中，中国以26名的高分排列在所有转轨国家的第一位。在对政府作用进行评价时，中国在6个大的方面、30多个指标综合排名转轨国家第一位。

　　认识公共财政范围的基本看法

　　通过对发达市场经济国家和转轨国家公共财政发展模式的探讨，本文对如何认识公共财政范围有以下几个基本看法：

　　财政活动的范围是围绕政府与经济的关系展开的。在市场经济条件下，这一问题转化为政府与市场的关系。市场的私人特征和效率原则决定了财政的公共特征和公平原则。二者构成了资源配置的两种方式和两种价值取向。因此研究公共财政的隐含前提是市场经济背景，首要内容是这一背景下动态的政府—市场关系，也就是说，市场经济的发展要求决定了政府职能的边界，并最终决定了公共财政的范围。

　　在这样的认识下，公共财政的研究既是一个理论命题，更是一个实践框架。一种经济运行只要是以市场作为资源配置的基础方式，其财政模式就必然应该是公共性质的或趋向于公共化的。只是囿于市场发育程度和经济发展水平的限制，其公共财政的进展程度以及与其配套的职能、体制、管理系统会有很大的不同。

　　财政在作为一个经济范畴的同时，也是一个政治范畴，既要强国富民，又要治国安邦。财政通过收支活动进行的资源配置，从方式上讲不是以价格波动和市场出清来进行，而是通过政治程序来完成；从目标上讲不仅局限于经济增长和效率最大化，还有特定的国家利益和目标。因此不同的国家性质和政治制度使公共财政的内容和形式更为复杂。再加上社会、历史、文化等因素的影响，同一个公共财政命题下，实践框架呈现出多样性和特殊性。

　　在市场经济发展过程中，关于政府职能强化、财政活动范围扩张的案例至少有两种类型：一是市场过弱、经济发展水平较低条件下，政府干预以弥补市场功能的不足；二是市场经济发展到高级阶段，市场机制运行的内在矛盾深化，需要政府进行一定的替代和矫正。

　　对于转轨国家而言，公共财政建设有着与成熟市场经济国家完全不同的历程。西方的公共财政是在市场形成与发展过程中、在政府财政活动中自然形成的；转轨国家的公共财政则要在经济体制由计划向市场转轨过程中、在政府职能转换中、在传统计划型国家财政的基础上、通过政府的主动安排和作用来形成。不论转轨路径如何选择，财政公共化的内涵事实上都包括两个步骤：一是以财政传统职能的退出推进市场化的形成，二是以逐渐生成的市场机制界定和规范财政活动的范围。因此财政公共化与经济市场化的契合情况直接决定着转轨的绩效。