政策性银行同样可以实现健康发展

　　——国外政策性银行发展启示

　　顾天翊

　　政策性银行是银行体系的重要组成部分，在战后经济重建以及促进经济均衡持续增长方面，发挥了不可替代的作用。政策性银行能否健康发展直接影响着资源的配置效率。政策 性银行发展的好，就有持续支持经济的能力；发展的不好，就会成为政府和社会的包袱。无论在发达国家还是发展中国家，政策性银行都可以实现健康发展，比如德国复兴开发银行、原日本开发银行、韩国产业银行、巴西社会经济开发银行等等，对这些银行健康发展的基础条件加以比较和分析，可以使我们更好地认识政策性银行的运作规律及其作用，为我国金融体系的健康发展创造更好的条件。

　　政策性银行属于银行范畴，必须遵循金融规律严防风险

　　银行体系一般都包括中央银行、商业银行和政策性银行。政策性银行一般由政府出资或控制，贯彻国家宏观经济政策、产业政策和区域发展政策，对资源配置起引导作用，实现政府的发展目标。政策性银行属于银行范畴，必须遵循金融信贷规律，这是其健康发展的重要条件。这一点是普遍公认的原则，有的国家甚至在立法中予以明确。1951年日本国会颁布的《日本开发银行法》中明确，为了要求该行以银行的方式有效和自主地管理其业务，在其名称中使用“银行”字样。而在经营方面，政府尊重日本开发银行的自主权，日本开发银行的贷款应该得到偿还，等等。

　　按照银行规律办事，就要建立相应的风险防范机制。国外一些健康发展的政策性银行，在运作过程中逐步形成了严密而有效的风险防范机制。主要包括严格的贷款审查和内部制约机制，风险防范和稽核审计制度等。政策性银行在国家政策范围内，具有独立的项目贷款决策权，执行严格的贷款审查制度，这是保证其资产质量的基础。政府确定需要支持的产业和发展重点后，就完全由政策性银行在这些特定的领域内选择项目。在整个信贷管理过程中，政策性银行按照银行的运作规律，对贷款审查执行严格的制度，严格贷款担保，建立风险防范机制。而内部稽核审计既可以尽可能地堵塞银行经营管理的漏洞，又可以对银行内控制度是否健全及实施情况进行监督，找出差距，不断改进。因此，内部稽核审计是推动银行发展和风险防范的重要环节。

　　政策性银行要健康发展，必须划清信贷与财政的区别。有的人习惯于把政策性银行混同于财政，认为政策性银行的贷款与财政拨款一样具有无偿性，这种认识很不利于政策性银行发展。政策性银行必须按银行的规律办事，遵循贷款有借有还的原则。政策性银行的作用是促进产业的发展，把资源导向国民经济发展的最优方向，其目的是提高经济发展的质量，而不是保护落后。

　　在国外发展状况较好的政策性银行和商业银行中，审计稽核的地位很高。审计稽核系统不仅有严密健全的机制，而且配备了雄厚的专业人才。通过风险审计，可以克服从资金筹措到贷款偿还整个工作过程的潜在风险，完善工作流程，堵塞漏洞，促进经营成本降低，促进业务工作创新，这是风险防范的重要保证。

　　政策性银行必须有与资金运用相匹配的资金来源和补偿机制

　　银行是经营货币这种特殊商品的企业，其基本业务是围绕资金来源和资金运用展开的。政策性银行资金来源必须与资金运用相匹配，有一个稳定的渠道，才能使政策性银行具备持续支持经济发展的能力，否则也就成了“巧妇难为无米之炊”。

　　一般来讲，国外商业性银行的资金来源除了股本金和公积金外，基本上都是商业性负债，主要是以其商业信用吸收存款、同业拆借等，其经营的目的是追求盈利。为保持资产的流动性，一般以短期贷款为主。政策性银行则不同，它承担着促进产业发展和弥补市场失灵的任务，资金主要投向规模大、期限长的基础设施、基础产业和支柱产业，其贷款具有集中大额长期的特点，符合条件的还要给予利率等方面的优惠。相对于政策性银行所承担的风险而言，其在资金来源上也必须有独特之处。有些是政府拨给一定量的资本金。资本金比例大小，各个国家有所不同。有的资本金比例很高，比如西班牙对外银行在1988年以前，作为一家政策性银行，其核心资本的60％由政府提供。此外，国外政策性银行，一般能得到政府多方面的支持。政府一般还要采取一系列的扶持政策，如税收优惠、政府补偿、低息的政府借款、建立公积金和准备金制度以及为政策性银行在国内外发债筹资提供政府担保等。比如西班牙官方信贷协会、德国复兴开发银行和欧洲投资银行都享有免税和不分红的特殊政策。政府对于需要优惠贷款的项目建设提供贴息资金，直接划拨给政策性银行。对于政策性银行用自筹资金支持的政策性项目，政府给予利差补贴。这些方面都是可以借鉴的。

　　国外政策性银行的主要资金来源一般都是负债，虽然具体操作上有差异，但是有一点是比较一致的，就是政府都给予很大支持。比如，韩国产业银行除了政府拨给资本金外，90％左右的资金是在国内外资本市场发债筹集的，政府提供担保不仅是其筹集大量资金的重要保证条件，而且还可以降低筹资成本。原日本开发银行有所不同，除了政府拨给资本金和发债筹集一部分资金外，每年有80％左右的资金来自向大藏省的借款。但在市场环境下，政府提供担保是政策性银行顺利筹集资金的重要条件，也是政策性银行依靠政府信用的具体体现。

　　政策性银行需要有与业务相对应的风险防范手段

　　由于政策性银行要承担更多的风险，因此政策性银行必须有更强的风险防范手段和更为宽泛的业务领域，以便使之具有控制风险的能力，与自身承担的责任相对应。一般情况下，国外政策性银行除了资金来源上依靠政府信用发债筹资，将社会上小额零散的资金聚成长期大额资金，应对集中大额长期风险，以及政府在一定条件下给予财政上的支持之外，在贷款担保、本息回收等方面，以及由业务发展促进自我发展能力上，应该得到更多的授权。

　　在贷款担保方式上政策性银行要有相应严格条件。世界银行在对各国贷款时，一般都要求政府进行担保。贷款担保是对政策性银行风险防范的一个事后补偿机制，而在业务范围和业务品种及其创新方面给予更多的授权，使之具有主动发展能力，是更为重要的。在业务范围上，只要是国家政策鼓励发展的产业和领域，就是政策性银行支持的方向，而不是按效益好和效益差来划分。

　　实际上，那些国家政策鼓励发展的预期效益较好的建设项目，如当前中国煤电油运这些经济社会发展的瓶颈行业中的重要项目，十分需要政策性银行的大力支持。在政策性银行的支持下，经济社会得到发展，政策性银行也能取得较好的效益，增强自身防范风险和支持经济发展的能力，更好地贯彻国家政策。事实上，在很多项目上，正是由于政策性银行的先导作用，才使组织银团贷款更加顺利，或者社会资金随后跟进，促进项目建设。政策性银行的目标是支持经济社会发展，不能说效益差的项目才是政策性银行支持的对象。这样，政策性银行可以取得一定的收入，提高发展能力，对于防范风险有一定意义。