管住土地：应优先考虑的政策指向

　　前期经济和法律调控手段之所以不明显，主要原因在于没有找到推动此次经济过热的问题根源。事实上，本轮经济过热的根源在于中国特殊的土地使用制度，如果控制住了土地，剩下的问题就会迎刃而解

　　范建军

　　以央行121文件的出台为标志，中央从去年下半年开始针对经济中出现的过热现象进行调控，相继出台了一系列的政策措施，到目前为止，可以说取得了一定成效。但宏观调控中出现的一些问题不能不引起我们对调控本身进行反思。

　　毫无疑问，政府前期对宏观经济进行调控是必要的。但是，此轮调控并没有很好地解决两个方面的问题：（1）经济过热的源头是什么；（2）是否应该倚重行政性调控手段。

　　笔者个人认为，从去年下半年开始出现的经济过热现象，其源头在于中国特殊的土地征用和转让制度。由于我国人均收入已经突破1000美元，对诸如房屋、汽车等耐用消费品的消费开始快速增长，同时城市化进程也在不断推进，加上经济规模的迅速扩张，造成国内土地需求大量增加，土地价格暴涨。由于我国的土地所有权属于国家，各级政府只需花费很少的“安置费”就可以获得土地的支配权，所以土地资产成为地方政府的一块迅速膨胀的“可支配资源”。土地资源的“零”成本和非市场定价必然导致投资的非理性，各级地方政府通过大量征用和出售土地（或变相出售，如土地质押、土地置换）获取巨额建设资金，乱铺摊子，大搞“政绩工程”和“形象工程”，从而进一步推动土地价格的上涨，以至于形成恶性循环。不断升温的在建工程使得钢材、水泥等原材料价格猛涨，从而带动这些行业的再投资活动迅速升温。钢铁、水泥、电解铝等高能耗行业高速扩张的直接后果引发了煤、电、油、运供应空前紧张，由于这些行业的价格受到政府部门的严格管制，价格传导机制极为不灵敏（如果考虑政府对这些行业的价格管制因素，则目前的ＣＰＩ指数肯定是被低估了），因此，煤、电、油、运的超量需求根本无法在短期内得到抑制，而只能寄希望于提高对它们的市场供给。

　　说起煤、电、油、运等关系国计民生的“战略性行业”的供给问题，我们又不得不回过头来反省一下我国严重僵化的投资体制。由于我国在项目投资方面实行传统的审批制度，战略性行业的投资决策权属于政府，供给是否应该扩大取决于相关政府部门对市场需求的判断，而不是依靠市场本身进行调节，因此，目前煤、电、油、运供应紧张的局面在很大程度上应归咎于政府过去决策的失误。由于这些行业生产能力的形成有2—3年的滞后期，所以，寄希望于迅速提高供给能力的想法显然不现实，煤、电、油、运供应紧张的局面还将持续。

　　由于煤、电、油、运供应紧张直接关系到国计民生，所以它已不仅仅是一个经济问题，已经上升为一个政治问题。可以推断，这是政府首先把钢铁、水泥、电解铝等对煤、电、油、运造成最直接压力的行业列为主要调控对象的基本原因。

　　实际上，如果单从行业的角度（中观角度）来看，钢铁、水泥、电解铝等行业的快速扩张纯属需求拉动下的正常投资活动，谈不上“过热”，更谈不上是“重复建设”。其原因很简单，价格的快速上涨使得这些行业存在着超额利润，大量资本进入完全是一种理性的逐利行为，因为在众多的进入者中有相当多的投资是理性的民营资本。但是，如果从宏观经济的角度来看，经济确实是“过热”了，因为今年第一个季度固定资产投资的增幅已经高到无法持续的程度——煤、电、油、运的供应根本无法长期维系如此高的增长。然而，推动此次经济过热的主要病根不在于钢铁、水泥、电解铝等行业的快速扩张，也不是银行信贷政策的突然改变，而在于中国目前存在的不合理的土地征用制度、在于由各级地方政府所推动的非理性投资。

　　所以，此次所采取的全方位紧缩政策（包括行政的和经济的），除了控制“圈地”和地方政府乱投资这两项政策之外，其他针对个别行业的结构性调控措施应尽快予以调整。

　　根据我们的观察，在推动此次经济过热的诸多因素中，存在着许多健康而积极的因素，比如进出口的快速增长、城市化进程的加快、国民收入水平的大幅提高等等。如果实施全方位的调控政策，势必对这些有助于经济发展的健康因素形成打压，使经济陷入“硬着陆”的危险境地。

　　政府在这次宏观调控过程中，综合运用了经济手段、法律手段和行政手段。但总的看来，行政手段在此次调控中的作用更为明显，但这并不意味着行政手段要好于经济手段和法律手段。原因有以下几条：（1）行政手段容易引起经济的大起大落，如果行政手段的力度把握不当，那么宏观经济很有可能会出现“硬着陆”现象；（2）用行政手段强行配置资源已被证明是非常没有效率的；（3）行政性调控手段很可能会带来调控效果的反弹以及其它一些严重后果，例如前几年，政府基于当时经济通胀紧缩的判断，利用行政审批权严控对能源行业的投资，结果造成目前煤电油运空前紧张。

　　前期经济和法律调控手段之所以不明显，主要原因在于没有找到推动此次经济过热的问题根源。正如前文所说的，本轮经济过热的根源在于中国特殊的土地使用制度，如果控制住了土地，剩下的问题就会迎刃而解。目前我国的土地交易在二级市场已基本上实现了市场化，但在一级市场上，则基本上还是依靠行政命令来运作。由于地方政府可以依靠行政权力任意征用土地，所以，土地成为各级政府搞“政绩工程”和“形象工程”的最有效资源。它们运用土地的方式包括直接在二级市场上套现、用土地使用权（或受益权）作为抵押向银行贷款、用土地换取民间对政府工程的投资或用未开发土地置换其它不动产后再变现，等等，不一而足。土地征用的低成本和土地出让的高市价，使得地方政府有很高的激励通过征用土地来进行一些非理性的投资，从而推动钢材、水泥等工程材料价格大幅上涨，进而使煤电油运的供应出现紧张。

　　因此，管住土地，是政府今后首先应该考虑的政策指向。

　　（作者单位：国务院发展研究中心金融研究所）