2004年下半年经济走势分析和政策建议

　　国务院发展研究中心经济形势分析课题组

　　课题负责人：谢伏瞻 刘世锦

　　报告执笔人：谢伏瞻 卢中原 张立群

　　(报告吸收了中心集体讨论的意见)

　　一、上半年经济形势和下半年走势分析

　　随着各项宏观调控措施逐步到位，上半年我国经济运行正在朝调控的预期方向发展。主要表现在：固定资产投资增速继续回落，工业生产增速逐步放缓，夏粮丰收，市场物价涨势有所减弱，进出口贸易由逆差转为顺差，货币信贷增长偏快的势头正在趋缓，财政基本建设支出大幅减少。经济发展的良好势头说明，中央所采取的宏观调控措施，是及时的，必要的。

　　从当前宏观经济运行态势和政策环境看，预计下半年主要经济指标将继续平稳回落。主要理由是：第一，4月份以后采取的宏观调控措施，对政令统一的要求比较严格，调控领域深入到具体的行业和投资、贷款项目，地方政府、银行和企业的自主行为空间缩小。土地和资金等关键生产要素供给增长减慢，各类微观主体对政策环境的预期改变。第二，部分基础产品的短缺状况正在缓解。去年一度供给偏紧的产品，主要包括钢材、水泥、有色金属等，今年以来供给增长较快，需求增速减缓，市场供求关系正在改变偏紧的趋势。3月份以后，这些产品的市场预期先后发生变化，抛售库存的现象开始增加，价格水平也明显回落。这一变化将继续影响企业对市场前景的预期，抑制各类微观主体扩大生产和增加投资的活动。第三，货币供应和投资增速减缓对经济增长和物价存在滞后影响，预计在下半年将进一步显现，因此经济增长率会继续趋于回落，物价走势也将趋稳。第四，住房和汽车销售增速渐趋平稳，对产业升级的拉动有所减弱。第五，我国开始进入存货投资周期的下行期。存货投资波动是经济短期波动的重要先行指标。实证分析表明，我国2001年存货投资(主要包括工业企业流动资金和商业企业库存)进入新的波动周期，通常上升期为两年多，接着将进入回落期。2004年上半年应是存货投资周期性波动的波峰，按模型预测，三至四季度存货投资增速会持续回落。

　　当前，市场需求约束正在加强，已经采取的宏观调控措施还将继续产生效应，而且经济运行的短周期波动因素将进入回落期，因此，即使不再采取新的紧缩性调控措施，下半年经济增长也将呈现回落态势。综合上述分析和模型预测结果，预计全年投资增长率将达到25%左右，GDP增长率将达到9%左右，居民消费价格涨幅可能保持在3-4%(考虑到去年消费价格涨幅仅为1.2%，前些年甚至出现绝对下降，目前的消费价格回升仍是恢复性的，全年即使达到5%，也不能算过高)。这些指标可以看作比较符合“软着陆”要求的宏观经济运行前景。

　　二、经济运行失衡的深层原因

　　投资规模偏大，信贷增长偏快，部分行业增速偏高，地方政府经营城市的温度偏热，环境、资源、社会承受的压力偏大，这些问题的深层次原因主要有两个方面。

　　1.产业结构剧烈变动导致市场供求出现新的失衡

　　新一轮经济增长是产业结构剧烈变化的过程。此次增长起源于居民消费结构升级带动的房地产、汽车产业的迅速发展。房地产、汽车作为代表消费升级方向的终端产业，与食品、轻纺、家电等传统的终端产业比较，对重化工业和能源运输产业的需求要大得多。根据1995年的投入产出表计算，建筑业的影响力程度(“影响力程度”是指当某一部门增加单位需求时，通过直接和间接联系对其他部门所要求的生产量)为2.97，交通运输设备制造业的影响力程度为3.26，可见这两个部门对其他部门的影响力在各生产部门中居于较高水平。住房、汽车所需的钢材要远远高于服装、彩电、冰箱等产品。2003年与2000年比较，钢材产量翻了一番，很重要的原因就在于此。

　　从产业联系的角度看，住房、汽车是终端产业，重化工业是中间产业，能源、运输是基础产业，相互间环环相扣，缺一不可。房地产和汽车工业的快速发展，必然对钢铁、水泥、有色、石化、机械装备等重化工业产生巨大需求，打破终端产业和中间产业原有的供求平衡；重化工业的加快发展也必然对煤电油运产生巨大需求，并打破中间产业和基础产业之间原有的供求平衡。新一轮产业结构失衡导致新的市场供求缺口，并引起价格上涨，形成利润丰厚的发展空间，刺激相关产业迅猛增长。重化工业、能源运输产业都是资金密集型产业，其加快发展必然导致投资高速增长。原有的产业结构和市场供求关系的剧烈变化带来新的发展机遇，在很大程度上，这一轮投资高增长是对新出现的市场供求矛盾的适应性调整。同时也要看到，如果缺乏完善的信息环境和政策导向，各类市场主体的适应性调整可能付出过高代价，从而加剧产业结构失衡，导致未来几年出现新的市场供求矛盾，不利于经济平稳增长。当前宏观经济运行中出现的问题，突出反映了原有的产业均衡被打破、新的产业均衡尚未形成的结构性矛盾。

　　2.体制缺陷导致盲目投资和低水平扩张

　　最近两年经济迅速升温，部分地区和行业的盲目投资和低水平扩张倾向比较严重，一个重要原因在于相关的机制和规则不健全，经济活动尤其是投资扩张的成本偏低。主要有以下几个方面：第一，土地开发成本很低。土地通常以协议方式转让，不能通过市场化交易反映真实地价，征地、拆迁补偿标准不健全或不能严肃执行，一些地区甚至以零地价进行招商。第二，资金使用成本很低。最近三年多来，外贸盈余迅速达到700亿美元，外资流入达到1789亿美元，外汇储备骤增2930亿美元。由于汇率相对固定，中央银行被动买进美元，大量投放基础货币，银行资金供应大幅增加，信贷增长加速，而在经济升温、物价上涨以后，利率却没有变化。第三，环境和资源的使用成本很低。环保和资源利用方面缺少必要的准入标准和补偿标准，建设项目几乎不计环境、资源的使用成本。我国矿产资源税目前还是按照实物量征收，在煤炭等资源价格大幅上涨时，对资源开采的补偿明显偏低；而且煤、电价格脱节，资源型产品价格的上涨没有相应传导到最终产品。凡此种种，难以形成相应的替代、节约资源的激励和约束机制。经济运行和投资扩张成本低的背后，潜伏着一系列体制缺陷，如政府干预过多，企业的投资主体地位不稳固，市场机制不健全，价格不能反映生产要素的稀缺性，投资风险约束不到位，等等。

　　我们面临着经济增长空间扩大和经济活动成本偏低的矛盾：一方面，消费结构升级带动的产业升级和剧烈的结构变动，形成了巨大的市场需求；新的增长内容使工业化与城市化紧密结合起来，推动了城市化进程加快，这些都形成新的巨大的发展空间。另一方面，土地、资金、资源、环境等方面的使用成本又很低，容易导致不计成本、忽视效益的低水平扩张，不利于投资结构和产业结构的优化，也妨害经济增长方式由粗放型向集约型转变。当前经济运行出现的问题，本质上是结构、体制和增长方式问题，是结构矛盾和体制缺陷的综合反映。因此，要达到保持宏观经济稳定、优化经济结构和提高增长质量的预期目标，不仅需要加强宏观调控，更需要协调推进市场导向的各项经济体制改革，为促进结构升级和增长方式转变打好制度基础。如果政策引导得当，体制和机制创新能够跟进，则有利于促进产业结构优化升级，增强新一轮经济增长的可持续性。

　　三、政策建议

　　针对新一轮经济增长的结构特征和体制方面存在的缺陷，需要对经济的过快升温进行适时适度控制，否则严重的结构失衡、粗放的增长方式将对资源环境和社会稳定产生不利影响，既威胁经济短期增长，也损害中长期发展的可持续性。同时，也应当注意保护经济自主增长能力，把地方、银行、企业、个人发展经济的积极性保护好、引导好、发挥好。当前的宏观调控主要运用经济的和法律的手段，并且采取了必要的行政手段，调控的对象既包括总量指标如投资规模、信贷及其增长速度，也包括在结构方面控制某些行业过快增长，对抑制宏观经济尤其是投资过快升温起到明显效果。需要注意的是，由于行政手段直接管理到具体行业和投资、贷款项目，缺少必要的弹性，对地方政府、银行、企业自主性经济活动影响较大。在经济显现回落迹象时，应该适时减少行政性的直接调控方式，更加充分地运用经济的和法律的间接调控手段，注意培育和恢复经济的自主增长能力。

　　加强和改善宏观调节，需注意统筹兼顾，与经济市场化方向、产业发展导向和国内外市场环境相协调。在总量政策上，宜密切关注物价和投资的变动态势，适当控制投资需求，努力扩大消费需求，对总需求进行合理引导，保持总需求相对稳定，不搞急刹车和一刀切。在结构政策上，宜加大供给方面的政策引导力度，充分发挥市场机制调节供求的作用，注意扶优限劣，促短限长，避免“逆向调节”，以促进供给结构优化和质量效益提高。在改革政策上，应以投资体制改革为重点，协调推进其他改革。

　　1.密切关注总量指标变化，短期内暂不出台新的紧缩性调控措施

　　宏观经济走势正在向好的方向发展，虽然调控的预期目标还未完全到位，但已经采取的一系列宏观调控措施仍将产生后续影响。目前宜稳定现行调控政策，巩固已有的调控成果，不再出台新的紧缩性措施。同时，加强对宏观经济总量指标的监测和预警，为把握好宏观调控的时机和力度提供准确依据。

　　2. 目前不宜调整利率，但需要抓紧研究如何建立利率、汇率、物价之间的关联机制，完善市场调节手段

　　利率和汇率是资金和外汇的价格，也是宏观调控的重要传导机制。由于各种原因，我国的利率、汇率与资金、外汇供求关系和商品价格缺少内在联系，既影响了市场对资金、外汇供求的调节，也不利于通过市场实施以间接手段为主的宏观调控。当前投资、货币信贷和物价增幅趋于回落，可暂不调整利率。存贷款利率的调整时机、幅度，取决于下半年投资、货币信贷和物价的走势，应当密切关注这些重要指标的变化。目前外汇储备增长很快，人民币升值的内部经济压力有所加大，对人民币的投机炒作比较活跃，汇率政策的着力点应当放在放松外汇管制、舒缓人民币升值压力上。同时，需要抓紧研究如何完善汇率形成机制，如何建立汇率、利率和物价之间的联系机制，以便在适当时机进行相关改革。

　　3.加快建立土地等重要资源的使用付费机制

　　在土地规范整顿阶段，加快制定符合各地实际情况的土地补偿标准，作为法律文件公布执行。同时抓紧制定与土地相关的法律法规，推进土地管理的制度性建设。严格依法行政，对于不按照标准补偿的征地、拆迁活动，应依法追究相关政府部门的责任。加快制定中长期的国土资源总体规划，各城市应在国土规划的框架下制定城市发展规划。这些规划都需经立法机构批准，作为法律文件在土地开发中发挥作用。制定各行业的污染排放、资源利用、生产安全等方面的准入标准和付费标准，依此规范各行业和企业的经济行为。

　　4.坚持以市场需求为导向，有抑有扬，促进产业结构优化升级

　　对投资过度的行业应当主要运用经济、法律手段加强引导调节。对煤电油运的供给紧张和钢材、水泥、电解铝等行业的投资过热，宜采取适当政策促进供给增长，使之与需求增长相互适应。政府应主要致力于加强信息引导和服务，减少对企业投资规模、经济规模等经济指标的审批，而对涉及社会公共利益的指标(如环保、安全、质量、能耗、技术等)加强规制，维护市场竞争秩序，发挥好市场择优汰劣、平衡供求的作用。

　　对于符合市场需求和产业发展导向的行业、产品和投资项目，则需要大力发展，以加快产品更新换代和产业升级步伐。例如，对于那些有利于形成自主知识产权、增强核心竞争力和国际竞争力的产业，具有低投入、低消耗、高产出、少排污、可循环特点的产业，能够替代进口、国内紧缺的技术装备产业，以及有利于提升技术水平和产品档次的投资项目(包括钢铁、水泥、纺织等)，应当在行业准入、兼并重组、上市融资、产权保护、加速折旧、财政贴息、税收调节和信贷支持等方面，制定明确的鼓励政策。一方面，广泛吸引社会资本，使新增投资更多地投向这些行业和其中的优势企业；另一方面，引导存量资本进行市场化重组，使之向这些行业和优势企业集中，优化产业结构和企业组织结构。通过配套的投资鼓励政策，达到促进产业升级、提高资本配置效率的目的。

　　5.协调推进投资体制改革和各项经济体制改革，加强政府、企业和银行的自我约束机制和风险意识

　　我国投资领域反复出现低水平扩张、结构性失衡的顽症，根本原因在于政府干预过多，企业的投资主体地位不稳固，市场机制不健全，投资风险约束不到位。要达到保持宏观经济稳定、优化经济结构和提高增长质量的预期目标，应当协调推进市场导向的各项经济体制改革。

　　当务之急首先是加快投资体制改革，缩小投资审批范围，将大部分投资项目由审批制改为备案制，明确投资风险责任，以加强企业的投资主体地位和市场引导投资的作用；同时，应当把政府的投资范围严格限制在公共产品领域，健全政府投资决策机制、项目法人约束机制和社会监督机制。再者，需要规范和推进企业兼并重组，扩大企业债券发行规模，让企业按市场导向自主调整资产结构和投资方向。此外，还应推进银行体制改革和利率市场化，健全独立审贷制度和风险内控制度，加强金融监管，防范系统性金融风险。通过协调推进投资体制改革、金融改革和企业兼并，形成支撑经济稳定增长和结构优化的内在机制。

　　6.继续努力扩大居民消费

　　近些年消费增长相对缓慢，不利于消化投资快速增长带来的中间需求。今年4、5月份消费增幅分别达到13.2%和17.8%，看起来较高，但如果考虑去年同期因“非典”影响而使消费增幅基数较低(分别只有7.7%和4.3%)，再剔除今年以来消费物价回升的因素，目前消费增长缓慢的状况并未根本扭转。下半年应采取有效措施，进一步鼓励消费增长。

　　一是以城市为重点进一步拓展消费领域，增强消费热点的带动效应和扩散效应。适应居民收入水平提高和消费结构升级的趋势，加快发展工业品消费和服务类消费，鼓励发展新的消费热点和消费方式。充分发挥中高收入阶层的消费示范作用，大力促进消费结构的升级活动。

　　二是努力提高城乡居民收入水平，重点是增加中低收入阶层的收入，促进低收入群体的收入稳定增长。在城市，应当搞好“三条保障线”的衔接，落实相应的财政资金，随经济发展适当提高城镇最低生活保障水平。在农村，应当加大对农民减负增收的支持力度，有条件的地方可尽快取消农业税。给农民的种粮补贴务必直接发到农民手里，防止并及时纠正截留、挪用行为。继续抓紧清理被拖欠的农民工工资，并建立健全防止拖欠工资反弹的有效机制。在经济较发达地区，可以积极探索符合当地条件的农民社保制度。通过认真落实中央关于支持农民增收的各项政策，实实在在地开拓农村消费市场。

　　三是改善居民收入和支出预期，引导居民增加即期消费。加快完善社会保障制度和发展社会公共服务事业，增强居民对养老、医疗、再就业和子女教育的安全感，改善未来支出预期，逐步扭转城乡居民消费倾向下降、储蓄倾向上升的趋势。此外，可以考虑适当调整税收政策，以引导居民改善收入预期，增加即期消费。例如，完善个人所得税制度，适应收入来源多元化的趋势和调节收入差距的要求，提高个人所得税起征点，并且适当降低边际税率，同时加强征管，堵住税收漏洞。再如，改进消费税，使之有利于促进消费结构升级。对于已经大众化的所谓高档消费品，应降低税率；对于需要限制的耗费资源、污染环境的消费品，可以加大消费税的调节力度。

　　四是继续清理限制消费的政策，并制定有利于住房、旅游、汽车等消费热点发展壮大的鼓励政策。商品普遍短缺时期制定的一些限制消费的税费政策，特别是不利于新的消费热点成长的税费政策，需要进一步清理并取消。应当鼓励发展有利于扩大消费的商业赊销、消费信贷和带薪休假等消费方式，同时需要加快社会征信体系建设，以利于商业、金融业加强对商业赊销和消费信贷的风险控制。

　　五是继续整顿市场经济秩序，改善消费环境，增强消费信心。各级政府和相关主管部门应当守土有责，切实行使好市场监管职能，坚决依法打击假冒伪劣、欺行霸市等行为，打破地方保护，避免行政不作为和相互推委现象。特别是对关乎人民生命安全的食品、药品、医疗行业，老百姓往往倾其一生储蓄来消费的住房、汽车等耐用消费品，以及垄断性行业，应当加强卫生检疫、质量监督、合同规范和反垄断规制，消除欺诈和各种不正当竞争，解决药价、房价和垄断性服务收费虚高等问题，让老百姓能够放心花钱，扩大消费。