从城市信用社的发展历程剖析其经验教训

　　城市信用社作为一类金融机构并“不成功”

　　城市信用社是地方性的存款类小金融机构。它在向小企业及个体经营户提供金融服务，支持地方经济发展方面，有着明显的积极作用。

　　全国第一家城市信用社于1979年成立于河南省漯河市（当时为县级）。以后经过1986 －1988年和1992－1994年两次大发展，1995年末全国共有城市信用社5279家，存贷款余额分别为3357亿元和1929亿元，分别占全国金融机构的7．0％和4．0％，1996年后，由于组建城市商业银行，城信社数量趋于减少，1998年末为3290家。1998年冬，为化解城信社中的金融风险，开始“大整顿”，数量急剧下降。2002年末，仍处于营业状态的城市信用社仅存449家（其中有相当数量的社是等待处置的高风险社），减少的2481家的去向是：240家组建为城市商业银行，285家合并重组为52家单一法人的规模较大的城信社，1612家改制，更名纳入农村信用联社，213家被商业银行收购，543家撤消关闭。

　　综上，总体看来，城市信用社作为一类金融机构，是“不成功”的。一则，经过1998－2002年的整顿，72％的城市信用社以不同方式“退出”（改制＋收购＋撤消）了。二则，城信社属于“体制外”机构，然而经过整顿，占总数近50％（占“退出”数68％）的社改制为农村信用社回归到“体制内”了。三则，由于不再允许组建新的城市信用社，而继续续生存的社又以不同方式（组建城市商业银行、合并重组、增资扩股等）“做大”成为银行或者即将成为银行，因此，作为小金融机构的城市信用社实际上即将不复存在。

　　并且，即使在城市信用社经营状况正常业绩良好的那些省区，“退出”率、“回归”率也同样很高，甚至更高。

　　“不成功”的原因

　　城信社之所以“不成功”，主要原因可归纳为下列几项。

　　1、“先做游戏，后订规则”，酿成混乱。城市信用社的发展基本上遵循“先做游戏，后订规则”的思路。无论名称、资本金额、产权制度、内部管理、高管人员资格等等，均长期缺乏必要的科学、严肃规定。比如，直到1998年10月的《整顿城市信用合作社工作方案》中仍然强调城市信用社的“合作”性质，并说：要“把城市信用社真正办成合作金融组织”；直到2002年11月《城信十条》中才纠正过来。

　　2、宏观经济大环境中的不良因素：过热，炒房地产，复苏乏力。1992年，我国发生投资膨胀、经济过热，其中包括房地产热和开发区热，尤其是南方一些省区，更热得烫手。这使得金融机构信贷膨胀、风险陡增。许多金融机构陷入房地产炒作及开发区热之中，大量信贷资金被“套”，进而形成呆坏账。不少城市信用社也未能幸免。“加强宏观调控”实现国民经济“软着陆”后，不少省区的经济又复苏乏力，使得金融机构效益欠佳，无力化解已经“水落石出”的风险隐患。作为“体制外”小金融机构的城市信用社当然更是化解乏术，只能听任不良贷款节节上升。

　　3、自我约束能力差，地方政府干预力度大。大多数城信社产权不清晰、政企未分开、法人治理结构不完善，根本无力抵御地方政府的干预，许多不良资产就是由于不当行政干预造成的。再者，不少城信社的负责人是所谓“能人”，他们无视法纪、敢于违法违规经营，甚至贪污舞弊，道德风险极大。进而，造成大量烂账亦在情理之中。

　　4、“准入、退出”与监管方式尚未脱离计划经济框架，缺乏必要的竞争约束与规则约束。城市信用社是完全商业化经营的小金融机构，充分竞争、优胜劣汰、新陈代谢是实现健康发展的必要条件。然而迄今为至，一直无法做到这一点。与其他金融机构一样，城信社的“准入、退出”缺乏完备、详尽的法规，执法则更欠严肃。能否“准入”，是否应当“退出”，均主要根据有关行政部门的旨意。因而“准入”难，“退出”更难。一个城信社一旦获准组建，“壳”便成了稀缺资源，有了市场价值。监管中，由于监管部门缺乏必要的强制“退出”手段，因而平时只能充任“保姆”，难以及时处置风险，一旦问题严重了、普遍了，便来个全面整顿。这样，不仅竞争不能充分，而且劣质社更难以及时淘汰，新陈代谢则无从谈起。

　　5、“整顿”恶化了城信社的经营环境，造成经营业绩严重下滑。1998年冬开始的“整顿”，力度大，副作用也大。首先造成城信社地位的不确定性。城信社失去体制保障，独立法人地位成为未知数，终日生存在高压之下。这就不能不严重影响其社会信誉和员工心态。其次，由于“整顿”，人民银行停止了城信社的分支机构与新业务的审批，致使城信社的经营条件与其他机构的差距进一步扩大，经营业绩不能不因此而严重下滑。

　　6、现行官员政绩考核办法所带来的地方政府与银监机构的行为偏颇。目前，金融机构的运作是否稳定，尤其是有无发生挤兑，是考核当地银监机构业绩的重要内容。因而，各地银监机构偏好于：①相对地，重流动性风险，轻资产风险；②金融机构数量越少越好，规模越大越好。于是，对于城信社这类较易发生挤兑的小机构，当然是清理得越干净越好。目前地方政府的政绩考核中含有多项经济指标，如ＧＤＰ、投资、财政收入等等，但是没有金融资产质量指标。因而，地方政府对金融机构的基本态度是：①要多给当地放贷，越多越好；②金融风险处置责任，离我越远越好；③要听话，能按我的要求办事。

　　主要启示

　　1、对城市信用社这类小金融机构不能“因噎废食”，但是必须遵循市场经济要求，改革“准入、退出”与监管方式，建立完备的产权约束、竞争约束、规则约束。经济决定金融，今后城市信用社这类小金融机构的命运不可能由某个人或政府部门说了算，最终只能服从经济发展的客观需要。民营小企业及个体经营户是市场经济体制下国民经济的重要组成部分，世界各国都是如此。尤其在解决社会就业方面有着重要作用，我国工业部门的1．5亿劳动力中，就有1．1亿在小企业就业。今后，民营小企业和个体工商户还将会有更大的发展，进而，与之相匹配的城市信用社一类小金融机构也是必不可缺的。

　　改革措施要点如下。①法规要详细载明城市信用社的“准入”条件，使得自然人和法人能够自行组建，凡经银监部门审核确认达到规定条件者，便允许登记、开业。②政府及国有资产管理部门要管住国有及国有性质的资本，不要轻易进入城信社，尤其不能当大股东，以确保城信社由民间资本主导，控制权、人事权属于“三会”。③法规要详细载明“退出”标准，一旦达标，必须强制“退出”，并且“退出”标准要高一些，如资本充足率，一旦低于6％或核心资本充足率低于4％，就要强制“退出”，以确保债务清偿，无需政府“买单”。④有限责任与无限责任相结合。法规需载明，城信社按有限责任公司形式组织，一般股东承担有限责任，但是其法定代表人需对清理关闭时未能清偿的债务承担无限责任。这是抑制经营者道德风险的必要措施。⑤建立与完善相关配套措施，如存款保险制度，信息披露制度等等。⑥监管当局要从“保姆”转变为铁面无私的执法者，严格依法监管，做好三个“及时”，即及时掌握监管对象的经营财务信息，及时发现违法违规行为与风险，及时依法处置。

　　2、今后不能再搞“运动式”整顿，这是城信社整顿的重要痛苦经验之一。“运动式”整顿是计划经济体制下常用的纠错管理办法。其运作特征是：①平时疏于检查，宽于执法，一旦发现某些受管理对象有重大违法违规问题，便进行拉网式检查、清理，大家一起“吃猛药”；②主要以“红头”文件为准绳，依靠行政力量推行；③忽视纠错成本，耗费及社会损失往往较大。其适用前提是：①受管理对象的行为方式较为划一，少数对象中发现的问题往往多数对象都存在；②法制不完备，行政指令决定一切。

　　目前，我国已经初步跨入市场经济，同时已具有初步配套的法律法规，市场主体行为已经不再“一元化”，各地的政府行为和经济环境条件、企业经营者的素质和道德取向等等方面的差异，都将引起市场主体行为的差异。在这种条件下搞“运动式”整顿，往往只会有利于违法违规经营的企业，不利于守法经营的企业。因为，由于平时疏于检查、宽于执法，那些违法经营的企业早就捞得盆满钵满了，即使被整顿清理也无所谓；而守法经营的企业则平时利润有限，整顿到来时也同样“吃药”，影响信誉、影响经营、更影响利润，再加上“一刀切”现象，不少守法经营企业往往也被清理、关闭。显然，这既有失公正，又增加社会损失，甚至还会助长“劣币驱逐良币”——违法经营企业增加、守法经营企业减少。

　　3、“社区银行”要“先订规则，后做游戏”。目前，管理层有意用“社区银行”取代“城市信用社”。从某种角度说，改名称也是必要的，如同币制改革，可以重塑信心，因而也是一种思路。但是，何谓“社区银行”？与城市商业银行、城市信用社又有何区别？必须有一个较为明确的规范；否则，就会造成混乱，进而影响其健康发展，甚至重蹈城市信用社之辄。

　　“社区银行”一词大约来自美国。在美国，银行监管当局通常将资产规模不足5亿美元的银行称为“社区银行（ｃｏｍｍｕｎｉｔｙｂａｎｋｓ）。它们专门经营银行零售业务或有关消费者信贷业务，如提供住宅抵押贷款和消费者贷款，吸收当地存款等。美国的“社区银行”是商业银行，是主要为个人客户服务的小型银行；规模很小，平均每家的资产总额仅1．11亿美元，所有者权益仅1111万美元；资本充足率甚高，未经加权值为10％，高于全美国商业银行的平均数（9．3％）；覆盖面甚广，平均3．85万美国人中即有1家“社区银行”。

　　今后若真要借鉴美国的“社区银行”，建议先制订完善的法规，其中应当确认以下几点。①机构性质定为商业银行，营业范围限于县域内。②要有完备的“准入、退出”法规，并严肃执行，以确保市场的自由开放、充分竞争，确保劣质社能强制“退出”、优胜劣汰。③资本金门槛不宜过高，美国平均每家仅1111万元，考虑到即使按购买力平价计算，美国的人均ＧＤＰ也有我国的8－10倍，因而最低资本金额1000万元人民币足矣，中西部较为贫困的地区还可放宽到500万元。④资本必须充足，新建者的资本充足率不得低于10％，核心资本充足率不得低于6％；在运行过程中若资本充足率低于6％、或核心资本充足率低于4％，则必须强制“退出”。⑤要允许经营业绩良好的“社区银行“升格”为可在市（地）范围营业的城市商业银行（注意：应当允许一个市（地）有多家城市商业银行，否则竞争就难以充分）。⑥要建立相应的配套制度，如存款保险、信息披露等。⑦要对小额贷款（单户贷款50万元以下的生产、流通贷款）提供税收减免及其他方面的优惠支持，以促进“社区银行”经营及缓解“中小企业融资难”。

　　4、要注意培育金融企业家。金融企业家是指，既具有良好的金融业务素养、职业道德和金融企业经营业绩，又拥有相当数量的资本金并投入金融企业的人。目前，在城市信用社及城市商业银行的改革与发展中，正在大量引入民间资本，进而使这些地方性商业银行机构大踏步走向“民营”。这中间，一个十分重要的问题便是要促进金融企业家的发育，进而使民营金融机构的控制权落在金融企业家手中，而不是落在工商企业家手中。

　　之所以要如此，一则，工商企业家的经营理念往往与金融业的要求不相符，尤其是不懂得金融必须稳健经营的道理。二则，更为严重的是，工商企业家的资本主要投放在工商企业，势必要以属于他的工商企业为中心来思考问题，因而一旦金融机构受其控制，关联贷款便很难避免，并且迟早会急剧拓展，风险甚大。正因为如此，当前一些人士提出，对民间资本入主银行要“慎之又慎”。

　　在当前的城信社与城市商业银行增资扩股、调整股权结构中，不仅入股的民营企业普遍追求控股权，而且在处理股权结构时还处于“两难”境地。如果股权分散化、没有大股东，那么，股东们往往都不会太关心金融机构的经营，控制权最终仍将落在政府手中（如同民生银行的“民有、党管、国营”），经营机制难以真正转换；如果由某个大股东控股（包括相对控股），那么，今后的风险又甚大。如何解决这一矛盾？出路便在于培育金融企业家，进而由他们执掌控制权。因为，金融企业家不仅有经营好金融机构的能力，而且由于没有关联企业，其利益与金融机构休戚与共，进而对金融风险必然十分警惕。银座、泰隆等优秀城信社的成功经验之一便是由金融企业家控制。

　　培育金融企业家的措施主要是：①允许高管人员持有较多股份，每人持股比例可为5～10％，甚至更多一些，但要注意，资金需自筹，不能搞公有资产“量化”；②建立期权激励制度，促使优秀的高级管理人员持股比例上升；③鼓励工商企业家“转型”，即鼓励他们将全部或绝大部分资本由工商企业转投金融企业；④允许和鼓励由金融企业家控股的金融机构投资、控股其他金融机构；⑤放低新建机构的资本金门槛，使新机构易于为金融企业家控制。

　　同时应当注意：①在缺乏金融企业家时，宁可选择分散化的股权结构，然后通过高管人员持股及期权激励，使机构的控制权最终转移到金融企业家手中；②公有金融机构通过改革转变为民营机构需要一个过程，通常难以一步到位，在此过程中，应当及早重视金融企业家的培育问题，及早采取有效措施，使金融企业家逐步成长，与转换机制“同步”。

　　（作者单位：浙江工商大学金融学院）