地方政府融资方式亟待完善

　　在目前财政金融体制尚不完善的情况下，政府在不该管也管不好的领域坚决退出，在一定程度上利用市场化机制发展社会事业；财政要引入“经营财政”的思想，积极探索新的途径实现财政闲置资金的高效运行；进一步开放投资、融资领域，鼓励市场的资本创新和管理创新，争取全社会资金参与城市基础设施事业，走一条“政府主导、市场参与、全社会联动”的适应市场经济需求的政府融资道路。

　　转变政府融资观念，实现经营城市、经营财政

　　我国已经确立了建立社会主义市场经济的目标，因此，财政的职能也应相应转换。在计划经济体制下，财政基本上充当了“钱袋子”和“出纳”的角色，各级财政部门只是按照政府的计划和指令，对国家的财政资源进行分配，财政并没有积极介入经济生活，没有对经济的宏观调控。在市场经济条件下，财政部门应该不只是政府的“钱袋子”，而更应该作为政府的“管家”：第一，在财力相对富足时运用闲置资产，保证国有资产最有效的利用；第二，在财力相对吃紧时运用各种手段进行筹资和融资，缓解财政资金不足的压力；第三，对各项财政支出进行事前调查和事后跟踪，确保财政支出的高效率；第四，定期检验本级财政的财政风险，避免发生财政危机。

　　对政府投资领域进行明确分类界定，完成政府角色的转换

　　1.明确政府融资主要投资于非竞争性投资领域，即所谓的公益性投资项目。这类项目包括防灾、公共教育设备和非收费制的基础设备投资项目等，因为这类项目所具有的低经济效益性和高社会效益性，社会投资肯定无法满足这种需要，政府作为弥补此类“市场失灵”的重要机构，必须保证充足的资金供应，按时保质地完成政府投资任务。

　　2.对有收费机制、收益稳定的，而以前主要由政府设施的项目，应该完全交给社会投资者投资。从本质上看，它们属于竞争性投资项目，包括收费交通基础建设、住宅安居系统、电力建设和其他项目。政府在此类投资项目中所起的作用主要是监督，其他的职能如建设、管理、收入等应全部转交给市场，才有利于保证项目的可持续发展。

　　3.对一些有收费机制但短时期效益难以做到投资收益平衡的基础设施项目，政府通过适当的补贴政策，使之能从建设一开始就成为较高收益的项目，再通过后期稳定的收益实现项目的收支平衡，从而收回以前的政府补贴，并可以鼓励社会资金规范、有序地投入。当然，还需要政府提供如价格政策等优惠政策，加大项目法人的经营自主权，保证此类项目后期的连续收益。

　　进行地方政府债券发行试点，并大力发展地方政府城市建设基金

　　建议中央考虑在部分发达地区进行发行政府债券的试点。例如对北京、上海、天津等城市，可以就其财政收入、债务比重以及经济发展情况进行审核，严格控制发债额度，规范地方政府的债务管理。另一方面，积极发展城市建设投资基金。在原有基金的基础上，大力发展城市建设投资基金，在吸引国内资金开展城市建设的同时，吸收外国投资者进入我国基金市场，并且吸引更多的境外基金管理公司将办公、地区性投资中心迁到我国经济比较发达的省市。就上海而言，近期内可以把即将到期的上海煤气和住房债券利用起来，“借壳”举债，用于新一轮市政和公用事业的建设，利率可略高于银行同期利率。

　　设立专门机构，加强宏观调控

　　针对目前我国地方政府通过各种融资方式而形成的债务管理较为分散的状况，建议成立由省市领导直接领导的省市级债务管理委员会，领导本地区的债务活动和管理监督工作。

　　委员会要摸清各地市和区县政府债务的规模、融资渠道以及偿债情况。应当由各省市计发委、省市建委、省市财政和人民银行共同参与，下设专门的办事机构，具体负责各地区的债务情况。

　　强化财政在政府融资管理中的主体地位，加大财政对政府债务的集中管理力度。

　　对以前形成的债务，要严格划分责任，该由政府负责的债务，应制定一个切实可行的还债计划，逐年列入地方预算。

　　对纯商业性的、政府没有介入的融资项目所形成的债务，由企业负责，防止借“确保社会稳定”把一切债务风险全部推给政府的现象。

　　由各级财政部门建立政府融资的“偿债基金专户”，将每一年度财政收支结余、政府融资项目投资额及部分投资收益划转“偿债基金专户”，建立偿债准备金，由市级财政统一管理，可在地区间调剂使用。

　　进一步深化投融资体制改革，探索政府融资新途径

　　一是探索建立城市基础设施建设代理制和总承包制。以上海为例，目前上海市政工程管理局按照市政府要求，推出五大基础设施项目向全社会招商，对崇明越江隧道首次尝试建设和运营分开招商的BT?穴建设——移交?雪 和OT?穴运行——移交?雪方式，为了进一步开拓和完善招商机制，可以尝试推行项目“建设代理制”和项目“总承包制”。二是进一步完善BOT项目融资衍生方法。主要是在BOT方法中插入财政补贴，形成BOST，即整个过程是：建设——运营——补贴——移交。前几年，一些地方政府与多方出资组建的城市发展有限公司签订协议，首次采用企业建设、经营，财政每年按投资余额7.8%—9.8%予以补贴，20—30年后移交给政府的融资新方式。到目前为止，这一融资模式运转良好。建议在今后的BOST融资项目中，做好宣传工作，吸引更多的投资主体，并通过缩短项目运营年限等措施，降低财政补贴支出。(课题组成员：王朝才 许沛 马忆农 王韬 张荣 阎坤)