县乡财政解困需要制度创新

　　财政部财科所金融研究室 阎坤张立承内容提要：中国改革开放二十多年的转轨，创造了巨大的物质福利，也引发了一系列新的问题。在外部竞争和生产相对过剩的压力下，农业的创收功能越来越降低，农村人口收入增长也明显降低，处于低谷的县域经济使得基层财源捉襟见肘、财政入不敷出，“三农”问题日益尖锐并以此为背景凸显县乡财政运行困难。这突出表现为基层财政收入重心外移，由此引发了县乡财政公共支出的“甩包袱”行为。县乡财政解困需要制度创新，这包括财权与事权的统一、预算管理制度改革、转移支付制度改革和 基层财政债务的有效治理。

　　县乡财政陷入困境

　　县乡财政运行困难突出表现为工资普遍欠发、赤字规模不断扩大、实际债务负担沉重、财政运行压力日渐膨胀。从财政收入与支出情况看，基层财政存在着严重的赤字，即便部分县财政收支平衡也是低水平的，是一种“没有钱就不办事情”的支出理念。

　　一、县乡财政收入重心外移

　　在实地调查中发现，基层收入的重心外移有着鲜明的层次感。县级财政收入的重心呈现为由税收收入向非税收入转移；乡镇政府收入重心的外移表现为乡镇政府使用的财力资源由公共收入向债务收入转移；村财务组织的收入由法制内向法制外转移。

　　1.县级：由税收收入外移至非税收入

　　1996年，在国务院《关于加强预算外资金管理的决定》发布之后预算外资金重新定性，明确界定预算外资金属于财政性资金，而不是部门和单位的自收自支的资金，要求相当一部分利用行政权力收取的预算外资金要逐步纳入预算内管理。考虑到县级预算外资金属于财政性质的资金，其未来支出也是用于财政领域，所以对县级财政收入的分析内涵由预算内财政收入扩展至包括预算内与预算外的财政总收入。这样分析的好处在于，中国的预算内财政收入和预算外财政收入的划定并没有一个明确的恒定的标准，有些非税收入可以在一定范围内相互转换，而这种“墙头草”性质的资金游离于预算内和预算外之间。游离的程度取决于财政预算监督的力度和财政预算制度的完备程度，纳入国库的收费收入比例和财政预算外专户管理的力度都决定了县级财政预算内与预算外、税收收入与非税收入的比例。

　　县级财政收入中包含两个层次的的非税收入，其一是在县级一般预算报表中开列的非税收入，主要有“行政性收费”、“罚没收入”、“专项收入”和“其它收入”，它属于县级财政的预算内资金；另一部分是预算外资金，主要包括：行政和事业单位收入；地方财政基金收入；地方财政集中收入。县级非税收入也是从预算内和预算外两个渠道膨胀的。预算内非税收入膨胀可以通过占预算内财政收入比重衡量。

　　对县级预算外资金收入结构的剖析往往受限于财政监管的力度，或者说是预算外资金财政专户管理的推广程度。政府性基金和政府负责集中的其它收入在上级监督和市场经济等价交换原则的约束下其收入弹性相对较小，不是预算外资金过度膨胀的拉动力。而行政性和事业性收费则是政府相关职能部门利用手中的垄断权力牟取的收入，由于涉及的政府部门非常多，它成为县级预算外资金的主体也是财政监督的重点。

　　2.乡镇级：由公共收入外移至债务收入

　　乡镇的公共收入的获得是有原则的，即“税收收入”优于“非税收入”，“制度内规范”优于“制度外违规”，“无偿性”优于“有偿性”。

　　乡镇财政具体运行过程中，这种公共收入筹集的优先顺序只是一种理想化的顺序，在税收收入远不能满足乡镇财政需要时，乡镇财政将收入膨胀到预算内和预算外收费，而税费收入仍不能满足需要时，出现所谓“制度外收入”。由税收收入到非税收入，财政收入到公共收入，乡镇收入的涵盖面步步扩大，收入重心步步外移。在财力仍然吃紧的情况下，乡镇政府筹资的原则也步步放宽，“制度内规范”被“制度外违规”替代，相应地出现了农村农业特产税、屠宰税的按户摊派征收，搭车收费现象日趋普遍。这种收费秩序严重恶化受到来自上级的高度重视，违规筹资方式被严令禁止，乡镇再使用此渠道筹资的风险逐渐加大，筹资受到来自上级和农户的双重压力。但是乡镇收入与支出规模的高度不匹配迫使乡镇必须寻找新的出路，债务收入成为释放财政收入压力的新渠道。由此乡镇政府公共收入筹措原则也放宽到最大，由“无偿”扩展到“有偿”。

　　3.村级：由法制内外移至法制外

　　村并不是一级具有宪法地位的政府，但村民委员会行使着许多传统上由政府履行的职责，相应地存在大量的准财政活动，承担了许多公共支出责任，特别是对小学教育和一些公益事业。这些公共支出未纳入正式的财政统计和政府预算中，因而难以得到准确的统计数据。由于村不是一级政府，而且其辖区相对较小，没有赋予其征税权。从更有效地提供公共服务角度讲，乡镇或县级政府有必要委托村一级承担某些公共支出责任，并提供相应的财政资源。但是，实际的情况并非如此，村得不到足以完成其服务功能的拨款，这就刺激了村从法制义务的渠道获取财政资源，形成不透明的公共支出。

　　村级收入主要包括两部分：村提留和集体经济组织收入。在一些经济不发达的地区，集体经济收入基本上没有，主要依赖从农民手中按人头平摊收取村提留收入。村提留和乡统筹费一般统一征收，国家规定不得超过上年农民纯收入的5%。近几年农民收入增长速度缓慢，在这一规定的约束下，村级收入明显萎缩，但是村级支出却是刚性的。许多地方出现了农民收入的“倒算”，即村按照实际需要的提留总额除以辖区人口，再除以5%，算出上年度本辖区农民人均纯收入。可以看出，村级组织有事权而无财权，迫使其筹集财政性质资金的渠道从法制内外移至法制外。

　　二、县乡财政实行“甩包袱”的支出策略

　　1.向农民的“甩包袱”行为：由农民接手农村公共支出

　　县乡两级财政是中国五级财政管理链条的末端，上级财政不仅有权安排下级财政的收入任务，而且可以分配下级财政的事权。当财政收入占GDP的比重持续下降，财政可支配的资源规模相对萎缩时，上级财政利用手中的行政权力下压支出责任，缓解高端财政的困境成为一种合理的逻辑。公共事物只能由代表政府的财政来承担，否则将会导致公共悲剧，最初的公共支出责任下移仍然是在财政内部的不同级次之间传递，虽然在理论上依据各级政府的比较优势，不同属性的公共产品供给有着比较明确的界定，但是过分向下安排支出任务反而会降低财政资源的使用效率。如果基层财政能够胜任公共支出责任的扩大，享受公共产品的居民并不在意由谁提供了这些公共产品。恰恰相反，县乡两级财政面对下压的公共支出责任无力“接盘”，它们采取的策略之一是进一步向下转嫁部分公共支出责任，由辖区居民承接县乡财政“爆仓”的公共支出责任，加重了辖区居民负担。县乡两级的教育问题就是一个例子。

　　目前中国农村义务教育的经费来源有5个方面：政府财政预算内拨款、教育附加费、学生学杂费收入、教育集资、捐资助学收入、中小学校办产业收入（勤工俭学收入），农民直接负担的教育投入包括农村教育费附加、农村教育集资及中小学杂费等。农村的教育事业费附加先于城市设立，1984年国务院颁发了《国务院关于筹措农村学校办学经费的通知》，确定了农村教育事业费用于发放中小学民办教师工资、福利待遇和补充公用经费的不足，负担比例与管理方法由各地区政府自行规定。1994年7月《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》又具体规定为，农民按人均纯收入的1.5%－2%征收（包括在农民负担的5%内），具体比例由各地方规定。根据国务院的相关规定，各省也相应制定了有关农业教育事业费附加的规定，如1992年浙江省以文件的形式《印发关于进一步加强农村教育事业费附加征收和管理工作的意见的通知》，规定了征收范围和计征率：“……农、林、牧、副、渔业等，按农民上一年人均纯收入的1.5%—2%计征。各县、市人民政府，可根据当地实际情况规定具体的计征率。”关于教育事业费附加的使用管理，文件明确：“农村教育事业费附加，主要用于改善基础教育的办学条件，新建、扩建、改建、修缮中小学校舍，增添教学设备（包括教学仪器、电教、图书、音体美课程教学设备、课桌椅等），补充中小学民办教师工资、补助工资、福利以及民办教师老有所养经费，补充中小学经常性公用经费等。各县、市可以在农村教育事业费附加收入中，统筹一定比例的经费，补助老区、贫困地区实施九年制义务教育。具体比例由各县、市制定。”由于有相关法规的约束，农村教育费附加是农民负担农村基础教育三部分中最为规范的，也是波动最小的。教育集资是在整个社会将基础教育作为一项事关民族发展的全局问题，而财政又没有能力迅速改变农村基础教育的落后局面的背景下，开辟的一条新的筹资渠道，属于无偿的且不定期的，有相对特定使用目的的收费。学生学杂费的历史最长，征收的理由也最为充分。后两者的征收弹性很大，往往成为弥补因财政预算内拨款和农村教育费附加与农村教育开支之间缺口的主要财源。

　　现阶段因农民负担过重导致基层干群关系紧张，对过重的农民负担需要进行一分为二的分析，即农民负担的两分法：财政向下挤压形成的农民负担；乡村领导中饱私囊，搭车收费形成的农民负担。财政向下挤压形成的农民负担是农民负担的“本”，而部分基层领导牟取私利是农民负担的“末”。为什么不法之徒会在农民负担问题上“有机可乘”？基层财政将部分财政职能分散转嫁给单个农户的甩包袱行为是基层财政困难的“无奈之举”，农民对这种负担的转嫁也很无奈，农民默认了这种财政负担转嫁的“必要性”。部分人正是钻了这个空子，在农民没有理由拒绝农村公共物品供给支出的逻辑中让不法之徒大发“财政财”。

　　2.向部门的“甩包袱”行为：由原财政供养单位独立承担农村公共支出职责

　　一些学者研究农村公共产品供给问题是从历史的角度分析的，即以农村家庭联产承包责任制的实施作为研究的分水岭，考察在农村基本经营制度变迁之后，新的农村公共产品供给模式与人民公社时期的差异。无论是理论分析还是实证案例，他们都毫无例外地将制度外财政行为纳入研究视角，如此分析是建立在人民公社后家庭联产承包责任制逐步落实，农村公共产品原有的供给制度开始逐步丧失其功能，而在许多地区农户和集体经济并不能期望成为农村公共产品投入主体的补充和替代的背景框架下的。对“制度外财政”的分析把握住了这一财政行为的首与尾，即收入以非规范的形式来源于农民或乡镇企业，支出作用于农村公共产品领域，也就是说由农民和乡镇企业承担了部分财政公共支出责任，这同向农民转嫁公共支出责任是一致的。但是相当一部分公共支出责任转嫁并不是一步到位式的转嫁给农民，它是分两步完成的：先是将财政负责的支出转嫁给相关的政府职能部门，如乡镇农机站、畜牧兽医站、农技站、卫生院等，而后上述政府部门再将部分支出以收费的形式转嫁给农民，就此实现了公共支出责任的两步“甩出”。由此不难解释为什么许多由收费引发的基层矛盾并非是直接针对乡镇财政的，而是在农民与政府职能部门之间矛盾的激化。

　　乡镇财政向部门横向“甩包袱”是有原则的。其一考虑到具体的承接能力，乡镇财政仅向具有收费权力的政府部门转移支出责任，以期通过部门收费减轻财政支出压力。其二，转移公共支出责任并不是“撒手不管式”的全部转出，这些职能部门仍然具备一定的财政供养属性，一般称之为“财政差额拨款单位”，区别于“财政全额拨款单位”的是这些单位的工作人员只有部分人员属于财政供养人口，其余的属于单位雇佣人员，由本单位的收费收入满足他们的日常开支。

　　上面分析了乡镇财政向有收费权力的政府职能部门转出“公共支出”责任，县级财政同乡镇的运作轨迹几乎一样。从基层财政“甩包袱”的支出理念中不难理解，为什么运行拮据的县乡财政对财政差额拨款单位和自收自支单位掌握的大量预算外资金无动于衷，管理着却不使用。实际上这部分资金仍然在履行财政职能，构成政府公共支出的组成部分，财政在遵守与财政差额拨款单位和自收自支单位所达成的“君子协议”——这些单位将部分财政职能承包下来，作为交换条件财政默认其财务收支自主权。从此意义上讲，县乡财政职能是萎缩的，这是在基层财政运行压力下的一种被动收缩。这种横向甩给相关政府部门的公共支出职责推卸行为与直接转给农民承担是有区别的，关键在于谁来承担公共产品供给缺损责任。基层财政向社区居民收取教育集资、教育费附加等项收费后，财政对基础教育公共品负有完全供给责任，而诸如农机服务、医疗卫生保健、农技服务等财政负有间接的有限责任，由政府相关职能部门在“台前”承担责任。

　　横向甩包袱行为并非是一帆风顺的，引发了诸多社会问题。如近年来在我国部分地区农村出现的艾滋病村的问题，部分原因就是基层血站与基层财政脱钩，使基层血站逐渐演变为以赢利为目的的市场组织，尽可能地缩减成本导致卖血者交叉感染。如此问题反映出：在财政将财权与事权捆绑甩出后，相关政府职能部门会不会成为财政供给该类公共产品的“忠实代理”？支出理念是否还具有公共性质？基层血站的实例说明，财政对血站“断奶”，血站是不会继续坚持采血针头一次性使用等基本的公共健康原则，业务上的“增收节支”已经同血站职工的利益息息相关，维护公共健康理念必然受到来自超越了底限的“增收节支”行为的挑战。

　　改革的政策选择

　　解决县乡财政运行中存在的矛盾和问题，需要从技术层面改革，更需要制度创新。

　　一、事权与财权相统一

　　1.事权调整

　　对基层财政而言，事权划分的核心问题是农村义务教育问题。在现行体制下，中央和省级政府在发展农村义务教育方面承担的责任太少，实际上乡镇和农民群众承担了主要责任，这与农村义务教育较强的公共属性不相符合。事权调整应该明确庞大的农村义务教育开支是不可能完全由哪一级财政单独支付，而是多级财政共同承担的责任。这需要进一步明确中央财政与省级财政、省以下各级财政的支出责任：哪一级财政负责监管和确定供给标准的工作，哪一级财政筹集教育资金，又由哪一级财政具体提供面向民众的教育服务。可以考虑农村中小学教师工资改由中央和地方各级财政共同负担，但是由县级财政统管。中央与地方财政各负担多少，可视各地的财力情况而定。重新核定农村中小学公用经费的最低支出水平，设立学校基建专款。逐步降低公用经费从学生缴纳的学杂费中开支的比例。

　　2.财权改革

　　应该给予县级财政必要的税种选择权、税率调整权和有条件的设税权。1994年分税制体制里，只有两个税种即筵席税和屠宰税允许地方政府有权选择是否开征。在2000年以后的农村税费改革的方案里，屠宰税以被取消，筵席税在绝大多数地方也没有开征。这种地方财政很小的选税权，显然不能适应今后分税分级体制的要求。需要赋予县级财政一定程度的税收自主权，这意味着基层政府有能力通过选择特定税种和税率提高地方可支配财力，缓解基层财政运行压力。

　　3.建立民主理财机制

　　在一级事权与一级财权相统一的大的前提下，还有通过建立民主理财机制提高基层政府参与支持改革的积极性，提高基层财政资金的使用效率。逐步减少或取消将上级财政支出优先顺序强加于下级政府的标准和法律要求；逐步减少对贫困地区有条件转移支付资金使用过程中的配套要求；限制上级财政对基层财政的无经费指令。

　　二、预算管理改革

　　政府已经将基层财政的预算改革作为提高公共部门绩效的首要问题。然而，现在县乡财政根本没有改善预算管理的积极性，预算外资金的并入式改革仅仅靠上级政府的行政命令来推行的，很难从根源遏制预算外资金的膨胀。全额预算、差额预算和自收自支三种预算管理模式是针对运行压力，县乡财政预算细分的结果。如果基层财政不参与进来，预算改革的作用将十分有限。因此，预算改革必须从一开始就需要重视寻求基层政府的支持。因为预算改革的最重要的步骤是将预算外资金和预算外财政活动纳入预算管理。如果预算编制过程不包括对政府资金的全面考察，即便是理顺了预算内的财政关系，改革也没有真正发挥效力。鉴于预算外资金的规模及其重要性，中国不可能像一些经济转轨国家那样，把全部预算外资金清除。将预算外资金逐步纳入预算是一个逐步推进的过程，这也是政府目前改革所采取的策略。随着时间的推移，预算管理改革的重点应转向合并预算外资金的科目，简化征收办法，增加使用透明度。对于由预算外提供资金的公共活动，需要重新审定其是否为政府的公共支出范围。一部分事业单位可以继续行使政府赋予的公共管理职能，明确其政府色彩；另一方面，一部分具有明显盈利能力的事业单位应该同政府分清界限，逐步推向市场，将其转制为企业。

　　三、转移支付制度改革

　　如果抛开收入与支出的分配细节，中国地域辽阔所呈现的多样性、地区间税基的性质和分布以及税收征管的效率的差异，可能导致地区间的自有收入高度不均衡和因社会经济因素及地理状况不同而产生不均衡的支出需求，最终出现财权与事权的不协调。目前用于均等化的财政资金的最大来源是以增值税收入为主体的税收返还部分。现阶段的转移支付制度还是延续分税制改革之初的制度设计，是中央政府试图增加均等化努力的第一步尝试，具有明显的过渡性色彩。针对现阶段县乡财政运行的困难状况，需要建立完善的转移支付制度。

　　1.总量方面

　　需要提高中央用于转移支付的资金水平。因为目前纵向和横向财政失衡矛盾都十分突出，有限的转移支付资金在地方经济总量迅速增长的背景下，财政转移支付资金的均衡作用被明显淡化。

　　2.结构方面

　　增大过渡期转移支付资金的支付力度。2000年中央财政使用公式法实施的转移支付资金为85.45亿元，而用于体制补助、专项补助和税收返还的资金高达4583亿元，相差54倍。在分税制财政体制的总体框架下，要以公共服务能力的均等化为目标，以标准收入、支出作为分配财力的基础，通过更好的衡量支出需求和财政能力来完善目前所使用的公式化的激励机制。

　　3.制度方面

　　需要完善省以下财政的转移支付办法。由于许多的不平等存在于一省内部，而不是各省之间。因此为了确保均等化政策效果，中央财政可以采用跨级转移支付，与基层向中央直接分税相呼应。中央直接针对县的财政转移支付模式可以绕开省市两级财政，既减少了转移支付资金的漏出，又增加了转移支付制度的透明度，同时还可以统一省以下财政转移支付办法，在全国范围内实现转移支付政策的均等化目标。

　　四、基层财政债务治理

　　基层财政债务是财政压力运行的产物，而且日益成为整个基层财政运行过程中的一根软肋，相对上面关于基层财政管理制度的对策研究，基层财政债务治理是一项“治标之策”。基层财政负债问题可以从存量和增量两个方面寻求解决。

　　1.化解存量债务

　　对于基层财政向民间高息借款形成的存量负债，实行本息分离，不准利息转本金。对于农户拖欠税费由财政借款代交而形成的负债，需要区别对待。无能力还款的困难户，实行减、免、缓的政策；一次性还清有困难的农户，经村民大会讨论可以分期偿还；欠款大户，可以给予优惠政策鼓励其积极还款；有能力而拒不偿还的农户，需要采取诉讼程序，依法清欠。建议比照国有企业解困的有关办法，对向银行、信用社贷款形成的债务实行停息挂帐。基层财政不仅仅有债务，还有相当规模的债权，盘活债权化解存量债务不失为基层财政“轻装上阵”的可行之策。

　　2.控制增量债务

　　基层财政制度创新是一个渐进的过程，治理财政运行压力不会在较短时期产生立竿见影的政策效果，所以基层财政负债运行还会有明显的惯性。严格控制县乡财政的增量债务在债务治理政策中的作用就十分重要了。县乡财政举办公益事业，必须坚持量入为出的原则；实行严格禁止高息借贷行为，限制向金融机构借款的增量控制策略；按照政企分开的原则严格规范基层政府行为，杜绝政府为企业担保贷款。文章来源：经济参考报发布日期：2004-6-2星级：