2002年5月9日，国土资源部签发11号文件（《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，以下简称“11号令”），文件叫停了已沿用多年的土地协议出让方式，要求从2002年7月1日起，所有经营性开发的项目用地都必须通过招标、拍卖或挂牌方式进行公开交易。该文件的颁布，被业界称为新一轮“土地革命”的开始。

    2002年6月26日，北京市赶在“11号令”执行之前，出台了《关于停

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止经营性项目国有土地使用权协议出让的通知》（京政办发〔2002〕33号，以下简称“33号令”），规定除小城镇、绿化隔离带、危改、高科技、重大项目以外的经营性用地必须实行招牌挂出让。这也就是业界常称的“33号令”留下的“四个口子”。

    2004年1月9日，北京市国土房管局暂停了本市所有的经营性项目用地审批，并于1月31日出台《关于停止经营性项目国有土地使用权协议出让补充规定的通知》，也就是作为“33号令”补充的“4号令”。“4号令”明确了经营性用地全部入市交易、堵上“四个口子”的同时，也规定按“33号令”可以协议出让且发改委或规划委已立项或回复规划审批意见书但尚未办理土地出让手续的项目，作为历史遗留问题妥善处理。

    2004年3月31日，国土资源部与监察部联合下发71号文件，文件严格要求各地协议出让土地中的历史遗留问题必须在2004年8月31日之前处理完毕，否则国家土地管理部门有权收回土地，纳入国家土地储备体系。8月31日因此被业界称作“大限”。

    这可以算作北京市经营性项目历史遗留问题的由来。

    “分渠道”得地并不那么便宜

    据北京市国土房管局展开的针对本市经营性项目历史遗留问题的大清查结果显示：北京尚有历史遗留项目用地1091宗，如果严格执行“71号令”，那么涉及尚需办理出让的土地面积多达16362公顷，规划建筑面积2.0189亿平方米。

    而市场人士估计，北京市的历史遗留项目可能要比官方数据显示的更加严重。在这18个月内，北京市实际上已经批准的历史遗留项目用地面积，基本等于过去数十年批出去的土地面积之和。有开发商表示，目前北京市三环之内已经没有留下土地，就连四环之内，剩下的土地也不多了。

    对此，华高莱斯国际地产顾问有限公司董事总经理李忠如是说，以往政策一下来，一部分开发商总把它当作提速的信号，“黄灯一亮，赶紧提速，谁冲刺过去了谁就是赢家”，11号令就是如此。

    2004年2月，针对这些项目，经过市发改委、市建委、市房管局等部门的协商，北京市共制定了四大解决原则：一、在2004年1月9日之前，已经取得立项批复和规划批准的项目，并还在有效期内并主体一致的，仍可以按协议出让办理；二、在2004年1月9日之前，已取得立项批复或规划批准之一的项目，经审查后，也可以按协议出让办理；三、在2004年1月9日之前，未取得批准文件的项目用地，包括已经签订的、意向性的土地使用协议，必须通过“招标、拍卖、挂牌出让”取得土地使用权；四、分期开发的扫尾部分也可以按协议出让办理。

    按照这四项原则，已经搭上末班车的人们皆大欢喜。大量开发商们之所以削尖了脑袋要先把地拿到手，主要是认为按照市场惯例，协议转让的地价要比拍卖转让的地价低，等到招拍挂制度正式执行后，自己手中拿到的地可以坐等升值，从容获利。

    但事实果真如此吗？李忠对此颇不以为然。他告诉记者，主渠道和分渠道之间的差别并没有大家估计得那么大。土地价格具有其他任何商品都没有的高度传递性，类似于股市上的流通股与非流通股，二者同股同利。土地的价格会通过像业主期望值、拆迁成本等各种方式传递，最后不会像大家估计的“‘全国粮票’就多么贵，‘地方粮票’就多么便宜”，因为“政府制订政策始终是在公平之下兼顾效率”。

    此外，据李忠分析，政府在政策上肯定是越来越倾向于主渠道，也就是土地批租。“这种方式一开始会多付一大笔钱，但是之后就会一顺百顺；而分渠道后患无穷，遇到什么事只能认栽，因为本身就有点‘理不直、气不壮’”。尤其在今天这个时点上，政府要鼓励主渠道打击分渠道的时候，政府不可能让主渠道拿到的地赔钱。“这是一个很明显的博弈关系”。

    更何况这批人的好梦也早在3月31日就被国土资源部的一纸通告击碎了。

    3月31日，国土资源部方面表示，从即日起国土资源部、监察部将就“开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况”进行执法监察。国土部的工作人员表示，此次监察要求各地要严格按国家政策规定界定《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》实施前的历史遗留问题，不得擅自扩大范围，不得弄虚作假、变相搭车，并要加快工作进度，于2004年8月31日前将历史遗留问题处理完毕。对8月31日后仍以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权的，要从严查处。

    日前，国土资源部副部长李元在接受媒体采访时也一再表示，中央对实施宏观调控、管紧土地的决心很大，温家宝总理近日专门批示，要求相关部委对涉及到11个省、市、自治区的19个重大土地案件直接进行调查。另据获悉，在中纪委、监察部的支持下，国土资源部近期将选择一批典型案件，公开调查和处理。

    可见，指望通过“分渠道”获得土地坐地生财者的日子是越来越不好过了。

    关键在于政府想收回土地的比例

    16362公顷土地是个什么概念？

    2003年一整年，北京市共出让经营性国有土地使用权3261公顷，不到16362公顷的1／5。也就是说，如果严格执行“71号令”，北京市必须在8月31日之前将多于去年全年出让经营性项目用地总量5倍的土地量出让到市场中去。

    对于16362公顷历史遗留项目中究竟有哪些会被“卡掉”？哪些会保留？政府预备“卡掉”多少成为业界目前关注的焦点之一。

    对此，李忠认为讨论政府想“卡掉”什么样的不重要，想“卡掉”多少才是重要的。换句话说，就是政府想整理土地的幅度有多大。

    在李忠看来，8·31最大的目的在于调控土地量，政府不光想管住以后的还未上市的土地批租，还想把以前已经上市的部分土地用这种方式加以收回。政府不能让这么大量的土地进入市场，冲击市场，但同时要注意的是，“不放就意味著政府不收这笔钱，这样就影响了它的财政收入；不放也意味著许多项目会放慢，包括危改等，因此是一个综合博弈的过程”。

    李忠分析，政府最后确定的量，取决于其对形势的判断，有5个因素要考虑：1.目前市场容量到底有多大；2.这些地都是什么情势下出让的，会产生什么连锁反应，比如这些项目是否涉及危房改造等；3.政府放的速度与财政收入之间的关系，这里面涉及到奥运会建设；4.机构运作效率、整理土地的能力；5.土地公司能够获得授信的额度，以及相关金融政策。

    李忠认为，现在猜测一个具体的标准没有太大实际意义，因为这里面有个“水涨船高”的道理。

    ＳＯＨＯ中国董事长潘石屹认为，在北京市实际上能够按照历史遗留问题去处理的，只占17％，有83％的项目不具备历史遗留问题的处理条件。

    土地供应量究竟是在增在减

    假如北京政府能把1万多公顷的土地处理好，即使只有将近20％，这个土地量也比较大，不少人担心大量土地短期内集中上市会对市场造成极大冲击。

    华远总裁任志强的看法刚好与之相反，他认为北京的土地供应量是在大幅度减少。任志强举出了一系列数据，他说，从5月底的统计数字上，可以看到跟去年相比土地供应量负增长58％，换句话说，就是土地大量减少。这种土地政策造成的土地供应量减少，从全国看也是同样。比如整个江西省，土地购置金额增长40％，但是土地购置总量是负的70％多，北京也是一样，很多开发商为土地发愁，就是因为供给总量不足。从目前投资下降趋势看，这个趋势还在继续往下降，如果降到今年年底，从年初50％多可能降到年底，总的增长不会超过20％。

    潘石屹也赞同任志强的说法，即实际情况与大家推测的正好相反。他认为8月31日之前，能够处理遗留问题土地的量不是很大，北京市现在已经在处理，今年上半年处理了两批历史遗留问题：第一批是处理了规划建筑面积是987万平方米的土地；第二批是999万平方米，加上公开交易的挂牌土地，整个上半年供应建筑面积2000万平方米的土地。“这个量你要是一宗一宗看，80％以上在五环之外，光东坝一个地区占了好几百万平方米。所以四环、三环里面土地供应相对不足”。

    “另外除了71号令之外，还有两个文件也是宏观调控的措施，一个是农民的耕地全冻结了，你要建房子，新征农民的地，不允许征；第二个就是拆迁纠纷比较集中的地方暂停，要拆迁就都是有纠纷的，出现纠纷就要暂停。一方面城里土地不让拆迁，另一方面乡下没有土地不让征，所以整个房地产市场里面，土地的供应量不是人们想象的暴涨，而是暴跌”。

    华高莱斯国际地产顾问有限公司董事总经理李忠认为，土地短期内集中上市的可能性很小，因为“这正是政府极力避免出现的情况”。

    对政府执行能力的考验

    近期，市场上已经传出消息，说有开发商正在进行“联合上书”，希望政府有关部门能够延后最终禁止“协议方式出让经营性土地使用权”的时间大限，理由是“8·31”大限将引发市场震荡，从而不利于房地产行业发展。

    对此，李忠颇为政府“鸣不平”，“我们的政府是负责的政府，政府在这次土地整理过程中其实要承担相当大的风险，这是一种负责行为”。李忠建议开发商在这个时候不要一味埋怨政府，因为如果政府真的撒手不管，开发商手里的土地含金量会大大贬值。

    因为“跟土地打交道最危险，其价值具有高度不确定性，市场好不好对它的冲击很大，尤其是未加整理的土地”，“不是说开发商有了土地这张入场券就一定能赚大钱，现在的问题是入场券发超了，远超过座位了”，“政府现在不是与民分利，而是付出代价地往回收”，“如果市场一旦不好，囤积大批土地要承担很大风险”。

    李忠认为在对政府行为进行判断的时候，要把立法精神的初衷与具体操作面、执行面分开来看。“现在的问题在于政策的宏观面想收，微观面想放。”他形象地说，“就像你找来10个市长，让他们联名写信，他们一定会说房地产过热了，但是如果让他们分开来写，他们就会说自己的不热，别人热。”李忠告诉记者，这种现象就是所谓的“尼木柏”效应“Ｄｏｎ′ｔ ｉｎ ｍｙ ｂａｃｋｙａｒｄ”（直译为：不要在我家后院）。具体到这次“71号令”，“应该说是对政府执行能力的一次考验”。

    任志强坚持了自己一贯敢于批评政府的作风。他说，71号令问题对所有发展商是一个大的发展机会，最主要问题不是对发展商，而是对政府。“文件上写一个要求，历史遗留问题在8月31日以前处理完，是要求政府处理完，而不是发展商处理完”，目前最大的问题是“政府如何处理今后的市场土地供给制度和如何用土地来控制市场的供求关系，以及产品的价格和供给总量；而对于开发商来说，没有一个开发商敢不按政府规定办”。

    潘石屹在接受采访时表示：“单独说71号令说不清楚，因为最重要的是2002年5月份，国土资源部下的11号令”，“从2002年初政府要下发这个11号令来说，我支持这个政策，因为土地作为国有资产，占国有资产的比重非常大。”据潘石屹估算，现在国有资产一共有35万亿，土地就占了25万亿，所以“其他能看到的国有资产整个比起土地来说，还是一个小头，这一块能够公开交易可以使政府和国家的收入最大化，另外对所有房地产发展商是公平的”，“我觉得这个政策非执行不可，没有退路了，再改变是不可能的了”。但他同时也表达了自己的担忧，“我接触的几乎所有人都认为，71号令是无法执行的”，潘石屹称，“一道令一道令下来，我希望71号令是最后一道令。”