|
严格意义上来说，中国还没有形成一个城市群制度体系。这是因为中国长期实行的是计划经济体制，市场经济制度还不完善。城市群是市场经济发展到一定阶段的产物。目前中国的三大城市群与世界上经历了半个世纪的五大城市群相比较，在制度建设上有着很大的差别。为此，中国的一些专家学者为探索城市群发展的机制与体制，作出了卓越的努力。这些都为中国城市群的顺利发展起到了积极推动作用。我这些年来关注城市群制度框架建设，在中国的著作和文献中，几乎很难找到这方面的内容。在国家计委与日本国际协力事业团对中国
城市化调研报告中，提出了中国城市化发展的基本目标和方略，其中提出了要实现集团化经济社会、流动化社会、市民化社会和可持续发展社会的体制与机制创新，应该说，这是一个城市化制度创新的发展报告。
中国的城市化研究大多数是以各类地缘性专项政策为主，城市群制度创新则是以研究空间布局为主。由于行政区经济的制度约束，在一个行政体制为单元的地区或城市中，城市化的制度建设颇具特色，但是跨行政区划的地区，以城市群的联动发展为目标，则由于地缘差别，城市化政策很难相融统一。
为了建设一个共荣的城市群，我认为，应该引入相对城市化而言的区域基础性政策和相对城市群而言的综合公共性政策概念。在这个基础上，构筑一个既有不同专项政策，又有综合政策的二大平台。比如在土地、户籍、就业、产业、交通、环保等政策方面，行政区划下的城市化政策与跨区域的城市群政策就有较大的差别。前者是地缘性政策，后者是协调性政策。为此，通过制度创新，抓住地缘性政策的主线，探索城市群政策的战略性、宏观性和平衡性。
我认为，城市群制度创新主要是通过城市群发展的内部机制与体制创新，在土地集约化、农民市民化、区域一体化和政策协调化方面有重大突破，形成激励城市群发展的动力。
土地集约化遇到的最大阻力是行政区经济。行政区经济是一把双刃剑，一方面行政长官为官一任，造福一方，在本行政区域范围内把经济社会发展搞得红红火火。但是，只限一路、一桥、一河、一道之隔的他人行政区域，在土地资源等其他不可再生资源的综合开发与保护方面，可持续发展的观念不够强烈。“各自清除门前雪，哪管他人瓦上霜”，这就是行政区经济的最好写照。不过，要弱化行政区功能谈何容易。培育地区优势产业，发挥区域特色经济，实施区域经济联动，融入城市群共同发展等政策思路的基点就是要有区域经济的观念。土地利用制度是行政区经济的基础，土地集约化是实现城市群发展的前提。因此，制度创新就是要通过对土地制度的问题梳理，分析农村集体土地、城市建设土地政策对城市群发展的影响，提出有利于城市群发展的高效率利用政策的思路。
我认为，农民市民化的关键在于市民的概念定位。中国目前仍然按照传统的统计方法对城市化发展进行测评。一个省、市或地区的城市化水平是按照城市化人口即城市居民人口与该地区农村人口之比。因此，提高城市化率的途径，按统计方法就是加快地区内的农民人口向城市居民人口“农转非”。国外统计资料表明，城市化水平可以有三种解释，一是按户籍，根据城市居民与农村居民的户籍比例；二是按职业，即从事非农人口与从事农业人口的比例；三是按区域，即居住在农村、郊区的人口与居住在城市的人口比例。因此，户籍、就业与社会保障制度创新是关键。
我认为，政策协调化关键是管理平台问题。建立区域共管协调制度可以在不同的行政区域范围内、不同的行政主题前提下，实施带有综合性的共同管理的方案与办法。自治协调是在实施自我区域管理的治理基础上，与周边邻里行政区域协调发展。这些在国外城市群中也有十分成熟的做法。
我们应该构筑中国城市群区域共管自治协调制度体系，提出城市群区域共管自治协调制度的基本内容，以及土地利用、园区集聚、行政区划、环境建设、人口流动、区域共管、电子政府等方面的政策思路与框架。
《国际金融报》 (2004年07月19日 第七版)
| 
