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1994年，美国著名经济学家诺斯在《美国经济评论》第3期发表了一篇题为《时间长河中的经济演出》的文章，文章中提出了一个命题：“制度并不一定是，甚至经常不是按社会效率来设计的，相反，它们（至少正规规则）是为了服务于那些具有创造新规则谈判能力的利益集团而创造的。”这就是诺斯命题：制度不是按照效率来设计的。
笔者最初接触到这一命题时，深感困惑：制度不是按照效率设计的，那是按照什么
设计的？最近看了一些文献，做了一些调研，发现现实生活中存在着种种印证诺斯命题的现象。
每一个制度设计的背后都有强大的利益集团在支撑。一般而言，利益集团是制度设计的最终决定者，利益集团往往是按照自身利益而不是按照社会效率来设计制度的。例如：2003年中期，中国人民银行为了进行宏观调控出台了旨在抑制房地产泡沫的121号文件，但由于房地产商联手各大媒体给央行施加了巨大的压力，最终121号文件精神被严重地打了折扣。
不仅在中国，在美国也是如此。1993年1月，克林顿一上台就着手改革医疗保健制度，他宣布将在百日内向国会提出一项医疗保健改革计划。这项计划将采取有力的行动来控制美国的医疗保健成本，并向所有美国人提供医疗保健的需要。应该讲，这是一项非常有社会效率的制度，但结果如何呢？克林顿的夫人希拉里被任命为医疗保健改革计划的负责人，她后来在《亲历历史》一书中讲：“我们原先设想的是向国会提交一份原则大纲，这份大纲将指导形成具体的医疗保健改革法案。但接下来我们获悉，罗斯滕科斯基议员希望我们提交详细的草案，并且以法律文字的形式定稿。我们本来认为草案最多只有250页，然而随着起草过程进行下去，很显然草案必须加长，而且要长很多。部分是因为计划本身就很繁复，部分则是因为我们接受了来自某些利益集团的具体要求。比如美国儿科学会坚持说，法案必须在福利配套方案中保证儿童期有九项疫苗接种以及六项儿童健康探视……白宫10月27日提交国会的《健康保障法》厚达1342页。”希拉里慨叹说：“我们正在提倡把重要的社会政策流畅化和简单化，但我们似乎无法让我们自己的法案流畅化和简单化。”制度设计中由于要平衡各种利益集团的要求，原来的社会效率设计就被放在次要位置了。
新的制度设计必然受到原有体制的制约，旧体制的巨大惯性影响会损害新制度的效率。“ＱＷＥＲＴＹ经济学”或者称为“键盘经济学”可以很好地解释这一点。尽管标准的英文打字键盘最初的设计原理变得不合理了，而且更好的替代品也已经出现了，但是最初的键盘原理依旧广为流行，依旧被普遍使用着。从现实中，很多制度的命运也是如此。例如，过去城市中的雨水和污水都是集中排放和集中处理，但是随着城市化的发展和技术的变化，新建小区实现雨水和污水的零排放就成为一种趋势。而且其建设成本低、处理后的中水可以循环利用。但是零排放的技术路线和制度设计同集中处理的技术路线和投资体制不可避免发生冲突，原来的技术路线和体制决定了新制度只能在很有限的空间中生存。因此，需要协调好两者的矛盾，尽可能保障在发展中实现双赢，使零排放的新制度获得更大的发展空间。
制度设计还存在着一个“路径依赖”的问题。对路径的依赖会影响新制度的效率。大家知道，美国铁路两条铁轨之间的标准轨距是四英尺八点五英寸。为何是这样一个标准呢？它源自英国铁路标准。因为英国人是修建美国铁路的指挥者。英国人又从哪里得到这样一个标准呢？英国的铁路是从电车车轨标准中脱胎来的。电车车轨为何采用这样一个标准？原来最先造电车的人以前是造马车的，而他们是把马车的轮宽标准直接搬用过来。为何马车要用这样一个标准，因为英国传统路程上的辙迹的宽度为四英尺八英寸半。这一宽度又是谁制造的呢？是古罗马军队的战车。古罗马军队为何以这一数字为轮距宽度呢？答案极为简单：两匹拉战车的战马的屁股的宽度。这样一个宽度有利于战马的驰骋。这就是典型的“路径依赖”。这种依赖使新的制度创新处于非常困难的境地，即使有创新也必须牺牲掉部分的效率。例如，美国在20世纪上半叶在海军中引入航空母舰时，遭到强大的反对，认为航空母舰没有什么意义；再例如20世纪80年代美国政府要求政府机构与商业机构一样采用计算机技术，同样遭到政府部门的反对，认为计算机技术只是一种无用的摆设。
另外，制度设计要受到原有的理论和观念的约束，要处理好各个方面的关系，这都会影响到新制度的效率。
辛向阳／文
作者为首都社会经济发展研究所研究员
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