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邓聿文
一北一南两场大雨，京沪两地先后遭受不同程度的损失。从事后的反思来看，人们找出了很多“天”、“地”、“人”的理由，但在笔者看来，把这些理由集中起来，就鲜明地体现为一个至关重要的问题，即城市应急管理水平的落后。
当前，中国城市管理体制在应对突发事件方面，还存在很多问题：其一，法律上未有发生重大突发事件后政府各部门如何协调的全局性规定，致使在应对突发危机时缺乏法律依据；其二，缺乏政府各部门间在应急应变方面的协调机制；其三，现有的医疗、救灾部门的专业人员缺乏应急应变方面的训练；其四，社会的警觉性较差，民众缺乏自救、救护的意识和能力。
城市的危机管控一般主要是由应急组织来处理的。在这方面，虽然目前我们建立了多种专业性应急组织，包括消防、防汛、防震与抗震、疾病防控组织等等，但是，它们都不属于综合性应急管理机构，仅从一个方面履行应急职责，无法突破部门限制，而且这些机构大都担负着应急处理以外的其他职责，平时，它们很难拿出跨越自身业务范围的灾害应急处理预案。从中央到地方，虽然也建立了多种从某一方面履行应急职能的机构，但是，这些机构之间往往缺乏纵向和横向的贯通，不能在运作层面上形成联系密切的网状系统。
所以，对一些可预见的简单情况，我们的预案也许能够做得比较充分完备，但对一些稍复杂的突发灾难和事件，我们的应急机制反应就比较迟钝，协调组织能力和应急处理权力都显得非常有限。而应急反应慢的原因，可能既有责任心的问题，但主要是中国城市应急管理系统多是在计划经济体制下形成的，它是一种分部门、分行业、分灾种的单一城市灾害管理模式。这种管理模式表面上看来有利于分工负责，并做到各司其职，实际上在面对群灾齐发的复杂局面时，就既不能形成应对极端事件的统一力量，也不能及时有效地配置分散在各个部门的救灾资源，严重影响反应速度，从而造成“养兵千日”却不能“用兵一时”的被动局面。
因此，要做到城市灾害资源的整合，需要构建全社会统一的灾害管理指挥、协调机制，形成城市公共应急管理的合力。当前而言，笔者认为，着重需要考虑以下几个方面：
一是在编制各种城市发展规划的时候，如交通规划、建设规划、工业规划、农业规划、城镇规划、园区规划等，必须以人为本，考虑各种灾害因素，并专门制定有防灾减灾的对策。
二是加快建立城市灾害应急管理能力评价体系，把对政府应急能力的评价列为各级政府绩效考核的重要内容，纳入人大、政协的监督范畴。根据国情、省情、市情，实施城市应急能力评价工程，为城市灾害应急管理提供科学基础。
三是开展全民普及宣传教育，提高防灾意识，提高危机感，特别是要发挥各种民间组织和社区的作用，使广大群众掌握对付灾害和应急自我防护措施，保护群众人身安全。
城市灾害和突发危机的应急管理建设应成为中国推进现代化的一个重要内容。从中国城市应急管理体系在大大小小公共突发事件中的表现来看，要提高城市应急反应能力，仅对目前的管理制度进行小修小补是不行的，必须有破釜沉舟的勇气，对现行城市行政管理体制进行根本性改革。只有这样，才能建立一个与市场经济体制相适应的现代化城市公共危机应急体系，提高管控能力和水平，有效应对各种各样的突发事件和危机。
《国际金融报》 (2004年07月16日 第二版)
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