商业银行资本充足率监管的国际经验

　　银监会《商业银行资本充足率管理办法》起草小组

　　从不良资产占比、资本充足率等主要风险指标来看，我国银行业的风险与东南亚金融危机爆发前的银行业风险大体相当，东南亚金融危机为我们提供了警示。因此强化商业银行资本充足率监管，提高银行体系的稳健性是摆在监管当局面前一项十分迫切的任务

　　资本监管是审慎银行监管的核心。资本充足率是衡量单个银行乃至整个银行体系稳健性最重要的指标，巴塞尔委员会1988年发布的资本协议是银行监管历史上一个重要的里程碑，为各国监管当局提供了统一的资本监管框架，使全球资本监管总体上趋于一致。全球一百多个国家以不同形式实施了1988年资本协议。1997年，1988年资本协议被写入《有效银行监管的核心原则》，成为资本监管的国际标准。

　　在1988年资本协议的影响下，上世纪90年代以来，发达国家商业银行的资本充足率大幅度提高，抵御风险的能力明显增强。部分新兴市场国家，经历了金融危机的阵痛，通过政府注资、兼并重组、提高监管制度审慎性，银行体系得以重建和再造。长期以来，受我国银行业产权制度、宏观经济环境、监管乏力等因素的制约，我国商业银行达不到资本充足率最低标准，严重影响了银行体系的稳健性。其他国家的实践为我国进一步强化资本充足率监管提供了有益的借鉴。

　　发达国家

　　资本充足率监管实践

　　为在1992年底（1988年资本协议的最后达标期限）前达到最低资本充足率标准，在监管当局的压力下，十国集团的商业银行多种渠道筹集资本，调整资产结构降低资产风险度，一些银行还被迫出售资产降低资产规模，部分国家甚至出现了信用紧张导致经济增长放缓的局面

　　1988年资本协议发布以后，十国集团国家都采用1988年资本协议确定的“监管资本与风险加权资产的比例”作为资本充足率监管的主要指标。此外，美国、加拿大、比利时等国家还同时使用“杠杆比例（即资本与总资产的比例）”作为补充手段，强化对商业银行的资本约束。比利时和瑞士明确规定了高于8%的最低资本充足率标准。除日本、瑞典以外其他十国集团国家的监管当局都有权根据单个银行的规模或风险状况提出更高的资本充足率要求。十国集团中大多数国家都对各类银行采取了统一的8%的监管标准，欧盟资本监管指令进一步将最低资本充足率要求扩大到所有的吸收存款的金融机构及投资银行，有些国家也分别不同范围地要求金融控股公司、证券公司、抵押银行、保险公司等非银行金融机构满足8%的最低资本要求。但日本仅对所谓的“国际活跃银行”提出了8%的资本充足率要求，而对一般的国内银行采取类似核心资本不低于4%的最低资本充足率标准。1996年巴塞尔委员会《关于市场风险的资本监管的补充规定》发布以后，十国集团国家都迅速将市场风险纳入资本监管的范围，要求商业银行对市场风险计提资本。此外，比利时还明确要求商业银行应对银行账户的利率风险计提资本，意大利则规定将国家风险纳入资本监管范围。

　　为在1992年底（1988年资本协议的最后达标期限）前达到最低资本充足率标准，在监管当局的压力下，十国集团的商业银行多种渠道筹集资本，调整资产结构降低资产风险度，一些银行还被迫出售资产降低资产规模，部分国家甚至出现了信用紧张导致经济增长放缓的局面。如美国1990-1992年是战后银行贷款增长最为缓慢的时期，失业率大幅度上升，通货膨胀率下降，一个重要原因就是资本要求的提高，资本短缺限制了银行资产扩张。美国商业银行持有的证券占总资产的比例，由1985年16.8%上升到1995的21.9%，其中最大十家商业银行持有证券占总资产的比例由9.3%上升到19.5%。花旗银行为增加留存收益，将每股红利由1990的1.74美元降到1991的0.75美元，1992年和1993年未支付红利，由此增加了44亿美元的核心资本；此外，花旗银行还通过发行可转换优先股和普通股筹集了15亿美元的股本；并通过出售资产将资产总量由1989年底的2300亿美元降至1990年底的2170亿美元，为满足资本充足率标准付出很高的代价。到1992年底，十国集团国家的商业银行绝大多数达到了8%的最低资本充足率要求。统计资料表明，十国集团国家商业银行资本充足率平均水平由1988年底的9.3%提高到1996年底的11.2%，其中比利时、卢森堡、瑞典、美国、英国的资本充足率大幅度上升，分别由7%提高到11.3%、9.3%提高到13%、10%提高到13.8%、6.7%提高到11.3%、9.9%提高到11.9%；法国、瑞士、荷兰、意大利商业银行资本充足率上升幅度较小，1996年底资本充足率分别为9%、11.6%、12%、9.6%；德国商业银行的资本充足率由1988年底的9.8%下降到1996年底的8.6%；由于房地产价格下滑和股市的大幅度下降，日本商业银行重估储备大幅度减少，导致资本充足率由1988年底的11.6%下降到1996年底的8.4%。

　　经济危机国家

　　资本充足率监管实践

　　为加快银行业的重组进度，东南亚各国都向银行体系注入了大量的公共资金，推动商业银行兼并联合，提高资本充足率，国家在相当大的程度承担了重组的成本

　　当经济体中资金短缺，商业银行筹集资本困难，仅靠原股东注资不能满足最低资本充足率要求的情况下，动用公共资金补充商业银行资本是现实且合理的选择

　　上世纪90年代，频繁爆发的金融危机使许多国家的银行体系遭到了重创。在银行体系重组过程中，为恢复银行体系的清偿力，发生危机的国家动用了大量的公共资金补充资本，并提高了资本充足率监管标准，着力增强银行体系的稳定性。

　　为节约银行处置成本，监管当局根据银行资本充足率的水平，将商业银行分为三类，分别采取相应的处置策略。第一类是可以继续经营并且达到资本充足率最低标准的银行；第二类是资不抵债的银行；第三类是可以继续经营但资本不足的银行。对于第二类银行，监管当局应尽快采取干预、处置措施，强制实施市场退出，允许破产银行继续经营导致竞争扭曲并提高银行重组的最终成本。第三类银行应制订有期限的重组计划，尽快恢复盈利能力和清偿力，且必须接受监管当局更为严格的监管。若此类银行未能制订切实可行的资本恢复计划或无法保证计划的有效执行，监管当局应及时予以干预、处置甚至关闭。1997年底韩国资本充足率低于8%的12家商业银行，1998年初提交了资本恢复方案，1998年7月监管当局关闭了其中5家资本充足率为负值的中小商业银行，其资产负债业务并入实力较强的4家商业银行；另外7家商业银行，监管当局有条件地重新批准资本补充规划，规定必须在两年内达到8%的资本要求；为获得公共资金的支持，达到最低资本要求，1999年其中5家银行合并为2家国有银行；1家银行通过外国投资者的资本投入和中央银行的资金支持，另外1家通过股东注资和公共资金注入，达到最低资本充足率要求。

　　为加快银行业的重组进度，东南亚各国都向银行体系注入了大量的公共资金，推动商业银行兼并联合，提高资本充足率，国家在相当大的程度承担了重组的成本。经济危机期间，印度尼西亚中央政府先后向银行业注资431万亿印尼盾，补充商业银行资本。韩国政府向商业银行注入了360亿美元，用于提高资本充足率加快兼并联合。马来西亚政府向商业银行注资17亿美元。1997年7月-1998年底，泰国政府为金融体系重组提供了340亿美元的公共资金，占GDP的25%，其中110亿美元用于向商业银行的注资。当经济体中资金短缺，商业银行筹集资本困难，仅靠原股东注资不能满足最低资本充足率要求的情况下，动用公共资金补充商业银行资本是现实且合理的选择。为降低注入公共资金可能引发的道德风险，监管当局必须保证商业银行的股东和管理层是尽职的，并且不是银行问题产生的主要责任人。成功的政府注资安排首先应该是统一且透明的，只有在缺乏政府支持无法恢复银行清偿能力和公众对银行体系的信心的情况下，作为最后的选择方案实施；其次公共资金的注入应对银行股东向银行注资提供激励，如规定股东注资达到一定比例后政府再予以支持、公共股权具有优先权、政府派代表参加银行董事会、政府可以对某些决策行使否决权等。

　　为增强银行体系的稳健性，建立有利于银行业长期稳定发展的制度基础，大多数金融危机国家监管当局对资本监管制度进行了调整，提高资本充足率监管制度的审慎性。虽然大多数金融危机产生的最直接原因不是银行业危机，但脆弱的银行体系推波助澜了金融危机的扩散，增大金融危机的破坏力。金融危机充分暴露了银行体系存在的问题，也为监管当局强化审慎监管提供了难得机遇。1998年，印度尼西亚要求商业银行在2001年底前分阶段达到充足拨备和8%的资本要求。1998年初，正处在经济危机高峰时期，马来西亚监管当局就制订了新的贷款分类制度，并提高资本充足率标准，要求所有金融公司1998年底资本充足率达到9%，1999年底达到10%。2000年1月，俄罗斯提高了商业银行的资本充足率标准，对于资本总量超过500万欧元的商业银行资本充足率不得低于10%，500万元欧元以下的资本充足率不得低于11%。土耳其要求商业银行在政府注资后核心资本充足率、资本充足率分别达到5%和10%。韩国、墨西哥等国监管当局要求商业银行在政府注资后立即达到更为严格的资本充足率标准。

　　我国商业银行

　　达到资本充足率

　　监管要求的对策

　　中国银监会发布了《商业银行资本充足率管理办法》。《办法》吸收了近年来我国银行监管法制建设的最新成果，与贷款风险分类制度、损失准备金制度保持了一致性，建立一套相对完整的资本充足率监管框架，在制度的审慎性方面达到了1988年资本协议的要求。未来几年内，商业银行、监管当局应切实落实《办法》的各项规定，多措并举尽快提高资本充足率

　　从不良资产占比、资本充足率等主要风险指标来看，我国银行业的风险与东南亚金融危机爆发前的银行业风险大体相当，东南亚金融危机为我们提供了警示。因此强化商业银行资本充足率监管，提高银行体系的稳健性是摆在监管当局面前一项十分迫切的任务。近日，中国银监会发布了《商业银行资本充足率管理办法》（以下简称《办法》）。《办法》吸收了近年来我国银行监管法制建设的最新成果，与贷款风险分类制度、损失准备金制度保持了一致性，建立一套相对完整的资本充足率监管框架，在制度的审慎性方面达到了1988年资本协议的要求。根据国外资本充足率监管的经验，未来几年内，商业银行、监管当局应切实落实《办法》的各项规定，多措并举尽快提高资本充足率。

　　1、商业银行应制订资本充足率达标规划并确保有效执行。资本充足率达标规划应充分考虑未来三年内商业银行的业务发展、资产扩张、资产结构调整、资产处置、盈利水平以及外部筹资的数量、方式和可行性，保持资产、资本合理均衡增长。对于外部筹资困难的商业银行，应削减费用支出、提升盈利水平、减少利润分配，增强自我积累能力。对于通过资本扩张无法达到最低资本充足率标准的商业银行，应严格控制资产增长速度、调整资产结构降低资产风险度、甚至出售风险资产压缩风险资产规模，确保达标规划的如期实现。

　　2、商业银行应强化风险管理，切实提高抵御风险的能力。《办法》明确规定“资本充足率计算应建立在充分计提贷款损失准备等各项损失准备的基础上”。审慎的贷款风险分类是充足拨备的前提。若贷款分类不准确，拨备不充分，资本充足率监管就丧失审慎的基础。商业银行应严格贷款分类标准、严密操作程序、跟踪稽核检查，审慎实施贷款分类，并足额提取贷款损失准备，加大损失资产的核销力度，确保资本充足率计算的真实、准确。在此基础上，商业银行应进一步细化贷款分类，及时识别、准确计量和跟踪监控贷款风险，调整风险管理组织体系，改造信贷流程，提高风险管理能力。

　　3、监管当局要完善监督检查机制，切实加强资本充足率监管。监管当局要审核各行资本充足率达标规划的可行性，并监督达标规划的实施。对于未能有效执行达标规划的银行，应及时采取监管措施，包括限制其资产增长、暂停利润分配、停止审批新机构和新业务、责令其转让资产压缩资产规模，促使达标规划的实现。同时为商业银行多渠道筹集资本创造条件。对于长期以来因执行国家政策造成不良资产比例较高、资本充足率严重偏低的国有商业银行，要加快体制改革进程，推进经营机制转换，尽快建立现代金融企业制度。国有银行改革对于促进中国经济持续稳定增长、提高金融资源配置效率、维护国家金融安全具有举足轻重的影响。监管当局应加强与国家有关部门的协调配合，合理设计改革方案，在有效控制道德风险的前提下，国家承担改革成本，帮助商业银行消化历史包袱，稳步提高资本充足率。这既是提高银行体系安全性的重要举措，也是推进国有商业银行改革的前提条件。

　　（执笔：罗平王胜邦）

　　《国际金融报》 (2004年07月15日 第四版)