淡马锡模式VS国资监管难题两层还是三层？

　　上海市重点课题挑战《企业国有资产监督管理暂行条例》

　　淡马锡模式VS国资监管难题两层还是三层？

　　本报记者　肖玲玲　上海报道

　　国资委似乎从淡马锡模式中看到了自己成功的未来，自2004年6月22日起，国资委主任李融荣一行8人对新加坡进行了三天访问。

　　随后，李媒体表示：“我已经找到了国资管理的圆满答案。”其所言的答案是学习淡马锡，在国有独资企业中建立一套完整的董事会制度。

　　但此时，一份2004上海市重点学科课题“国有经济法律制度研究”成果，从另一角度证明了国资委的错位与去年颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》某些原则性缺陷。

　　该课题负责人，华东政法学院副院长顾功耘教授十分明确地表示，“《暂行条例》作为一个规则正在运行，但规则是否合理，很值得探讨。”

　　根据《暂行条例》第二十条规定“国务院国有资产监督管理机构是代表国务院履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的直属特设机构。”

　　显然，在条例中，国资委扮演着国有资产出资人与监督人的双重角色，既当老板又当婆婆。

　　那么，双重身份中，国资委到底要做什么？

　　顾教授认为，“国资委作为政府的一个机构而非企业，应该做好监督工作，而把国有资产委托或授权给特设公司及信托投资公司等具体进行经营。”

　　双重法律角色

　　按照《企业国有资产监督管理暂行条例》思想，国资委是国有企业的出资人，言下之意，国资委把自身定位为一个不具备法律地位的控股公司，是180多家企业的老板。

　　“从没有听说一个政府机构可以担负公司的职能，尤其是国际上规模大且具影响力的控股公司，”顾表示。

　　现实正是如此，某地方国资委要求国有企业在做投资、贷款、担保等重大问题决策时必须向上级部门请示报告，顾教授感慨到，讲了许多年的政资分开与政企分开，现在又合在一起了，而且国资委集管人、管事、管资产于一身，权利未免过分集中。

　　《国资法》草案第十条规定“国家国有资产管理机构，由国务院根据政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能分开、政企分开、管资产和管人、管事相结合和精简、效能的原则设立。”

　　但从长远看，让政府机构担当控股公司角色，不利于国有企业管理。更重要的是，国资委当老板，管人、管事、管资产，那么谁来监督国资委的管理工作与水平呢？难道让国资委自己监管自己吗，或者导致监管缺位？

　　而《暂行条例》第23、第24条规定，“国资委享有国有企业的国有股转让的审批权和设立重要子公司的重大事项的决定权。”

　　这与国资委的监督本位有着明显冲突。

　　国有股权的转让与子公司重大事项的管理，应遵循“谁投资谁决定”的原则，由相应的投资主体决策。国资委应注重对投资主体的监督考察，不应参与具体操作。

　　而新加坡国有资产管理模式很好地做到政企分离。

　　新加坡淡马锡投资控股公司成立于1974年，为新加坡财政部全资拥有，其创建宗旨是负责持有并管理政府在国内外各大企业的投资，目的是保护新加坡的长远利益。

　　这一模式的根本特点在于，它是一个国有产权企业化管理的公司而非政府机构，在这个平台上可以更加灵活有效地处置国有资产。

　　但从现实情况来讲，我国未来的国有资产管理体制由国家特设机构向控股公司转变需要一个长期过程。

　　作为政府特设机构的我国各层次的国资委，与新加坡企业法人淡马锡控股在性质定位上差距较大，学习并非易事。

　　有用的外部董事？

　　学习淡马锡模式———国有企业建立董事会、聘请外部董事代表国资委履行出资人职责，已经列入国资委的重大三年计划，并被看作是国资委从“老板加婆婆”岗位上退出的关键步骤。

　　操作模式是，出资人派出代表自己的董事建立董事会，通过集体决策行使制定战略、人事任免等功能，而此前由于国资委没有派驻董事，“老板”只能“直接管理”企业。

　　“目前由国资委直接监管的189家中央企业中，181家实行的是总经理负责制。如果不能建立董事会，国资委‘婆婆’的帽子永远也甩不掉。”5月，国资委主任李荣融与四川国资委领导座谈时表示，“今后，国资委则着重于监管。”

　　正当国资委把聘请外部董事、建立董事会作为改变国资委定位的一大法宝时，顾教授的见解无疑是泼了一盆凉水。

　　在2004上海市重点学科课题“国有经济法律制度研究”成果中，他提到建立外部董事代表国资委直接管理企业，确是一种国资改革的摸索思路，但从根本上讲，由于董事是由国资委选拔，外部董事只对国资委负责，那么，国资委依旧管人、管事、管资产，它已经变成专门的投资公司而非政府机构。

　　而在某些国资领导看来，“国资委聘请外部董事是一种委托代理关系，不是自己直接管。”

　　但全国人大财经委国有资产法起草工作组组长刘仪舜对媒体表示不同看法：“最终责任由谁承担，把企业管死了，是国资委负责还是国资委派到企业的董事负责？”

　　他表示，“哪怕是聘请了外部董事，两层制（国资委———国有企业）下的国资委还是一个政企不分的政府机构。所谓政企分开，核心问题是在财产权上，企业法人财产权要跟政府机构完全分开，国资委自己管资产、自己管投资，还谈什么政企分开？”

　　正如国资委推崇的淡马锡管理模式，也是由财政部———淡马锡———政联公司三层关系组成。

　　课题解惑

　　对此，正在起草的《国资法》草案设计了一个三层架构的国有资产管理体制。具体模式是，国资监管机构是一个政府机构，它由人大授权政府设立；国资监管机构再授权国资经营机构作为它的代表经营国有资产，经营机构作为国有企业的股东，行使出资者所有权，国有企业则行使企业法人财产权。

　　在三层制的架构下，国资委把资本交给国有控股公司运营，控股公司对国资委承担资本保值增值的责任，对企业而言，控股公司只是一个投资者，享受的是公司法和国资法规定的股东权利。反过来，企业享有公司法和国资法规定的企业法人财产权，同时承担为股东创造利润的责任。

　　把国有企业的经营权委托给国有控股企业是解决国资委定位的一种方法。

　　同时，顾教授负责的上海市重点学科课题给出了另外一份答案：政府设立一些特设公司，国资委向这些公司授权经营国有资产，国资委不作为股东、投资者参与决策；或者国资委向一些信托公司委托经营国有资产，由受托人直接经营企业，而国资委作为政府的监督部门，扮演好监管角色。国资委托的中间层与政府的关系通过授权与信托，尽可能阻断，以保持中间层作为企业独立管理。

　　课题显示，国资委需要做的职责是制定国有企业管理规则、检查规则执行情况、考虑国资发展规划、选择合适的受托人及被授权对象等。

　　“其实，国外有许多这样的特设公司，这种制度不是中国发明的，是西方国家通过实践总结出来的非常成功的国有资产管理模式。”刘表示。