如何看待当前的土地宏观调控政策_滚动新闻_财经纵横

如何看待当前的土地宏观调控政策

http://finance.sina.com.cn 2004年07月09日 10:00 中国经济时报

　　综合开发研究院（中国．深圳）公共政策课题组

　　土地是政府可调控的一种重要资源，国土资源部门应该积极地参与宏观调控。如何使中国宏观经济形势保持正确的方向，不发生大起大落、能够平稳发展，是新一届中央政府重要而基本的思考。鉴于中国宏观经济调控实践的基本经验，中央政府本轮宏观调控的定位或者采取的措施是谨慎的。中央政府坚持首先采取经济手段，其次采取行政手段，注意怎样尽

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量地放松审批，怎样更多地利用经济手段。

　　但是事实说明这一轮宏观调控的困难首先在于，几乎所有的地方政府都不承认自己“过热”，导致中央的调控政策没有办法落实；鉴于有些问题已经很严重，所以采取了相应的行政手段，即使在完全的市场经济条件下也会有必要的行政手段。应当看到，如果任凭不加节制的高速度发展下去，不仅与我国资源环境不协调，而且还会导致社会动荡；在忙于解决社会危机的情况下是不可能取得经济发展的，求得一时的发展很可能带来永远的不发展。

　　土地制度改革的艰巨性和复杂性

　　本轮宏观经济调控中出台“不批一块新的用地”这样严厉的行政措施，实际上是在相关经济措施尚未奏效的情况下发生的。因此，应当从中央到地方反思我国的政府体制。比如我国的“分税制”和发达市场经济国家相比，实际上是不彻底的；所谓“分权制”与发达市场经济国家相比，基本上没有实行。

　　地方政府第一位的责任是要促进经济发展，在现行的政府体制下却很难实现。土地市场的治理表面上反映的是所谓土地制度及征地制度问题，以及相关的土地管理制度问题，实际上也反映了政府体制改革必须深化的问题。国土资源管理这样重大的政府职能如何在深化市场经济改革取向的前提下得到落实，令人深思。

　　在土地承包法的起草中，曾经提出要把农村集体的承包土地物权化，进行物权化管理，不要弄得不伦不类；要搞承包土地使用权，就是债权物权化，权利法定就是要给农民权利。但是很可惜，立法上没有明确。同时，现在把过多的问题跟征地制度混在一起，因此举步维艰。

　　正确的做法可能是要解决什么问题就解决什么问题，一步一步往前走就可能有突破。过多的问题捆在一起，就可能什么也解决不了。此外，关于土地抵押似不应轻易否定，这是过去计划经济体制下所没有的手段。关于集体建设用地市场治理，要明确农民能够把多少自己的土地转化成为建设用地，这个问题并没有讨论清楚。总之，适当多讲一点宏观调控中土地制度改革的复杂性是有好处的。

　　正确使用

　　宏观经济调控中的土地政策

　　当前的深化土地市场治理整顿的一条重要举措是“停批半年”，社会反映非常强烈。我们认为要从两个方面来分析这个问题。一方面应当看到它的合理性，不能完全否定。因为所停批的只是提供增量建设的用地，而仍然保持了存量建设用地，因此这只是收缩总量的一个措施，是宏观调控的一个手段。

　　另一方面，土地审批“叫停”表面看是很强硬的行政措施，似乎一点弹性都没有，但是有数据统计表明，全国现在大概有可以使用两到三年的土地储备在房地产开发商手里。这说明由于土地的特殊性和滞后效应，这种宏观调控手段实际上是有弹性的。这可能就是理论和现实不一致的地方。这也说明用土地进行宏观调控与其他调控手段不一样的地方。例如在货币政策中，只要提高利率就会一点余地都没有，要停止贷款，马上就会一分钱也从银行出不来。因此目前“停批土地”的做法未必能治本，治本还得靠整个产业结构调整，要靠金融政策调整，要靠整个经济体制改革的深化。宏观调控中采取的土地措施，至多只能算“发烧过程中的物理降温”。

　　此外，在深化土地市场治理时一定要注意区别对待，不能搞“一刀切”，否则会对经济运行造成很大的伤害。例如西部开发。我国正处于工业化向西部进行梯度转移的过程，在这个过程中肯定会涉及大量土地开发问题，如果停下来将造成很大困难。再如房地产需求，除了个别城市以外，全国总体的形势是需求大于供给。在这种情况下，紧缩供给无疑是火上浇油，会使房地产价值进一步攀升，这种攀升带来的结果是造成通货膨胀。房地产问题确实比较复杂。

　　深化土地资源的市场改革

　　在宏观经济调控中实施土地市场治理的过程，实际上也是反思土地制度市场化改革的过程。从坚持中国经济市场化改革的根本大计出发，以市场规则为基础削弱政府调控土地资源的权利，是使中国走向健康发展的市场经济道路的重要保证。

　　实现土地资源市场化，必须明确调整集体所有用地的土地性质。本轮宏观经济调控中土地市场治理的根本问题，应当是重新定义集体所有用地的法制保障。可以考虑把现在集体所有用地在征收、征用后的土地性质，叫做“公共所有用地”，并具有国有用地、集体所有用地同等的法律地位。要使被征收、征用集体用地上的农民在土地上的长期收益得到保障，从根本上解决在征收、征用集体土地中形成的没有土地的“新城市农民”（即不得不在城市工作，但身份是农民）问题。如何把“新城市农民”变为“新农民的城市”，事关社会的根本稳定，这也是宏观经济调控的根本问题之一。要认真研究集体所有用地在流转过程中的征收、征用，或者类似征收、征用的法律调整，建立新的土地市场条件下长期、长效的土地公共所有制度。这种土地公共所有制，应使被征收土地上所涉及的人民与土地使用者长期共享改革的成果、共享发展的业绩。

　　事实上，越是集体建设用地进入市场较早、而且市场化程度较高的地方，其经济运行越是总体上呈良性发展的态势。中国土地一级市场由政府垄断解决操作运行，基本上是没有出路的。应当加紧研究制定相关法律规定，使国有土地和集体建设用地在开放的前提下，实现“同地、同价、同权”，从根本上适应我国经济建设可持续发展的土地供给需求。因此，要研究和设计适应土地资源市场化运行的选择性制度安排。比如要研究和规范土地出让机制，要研究土地管理基金。要充分依靠市场规则，抑制经济行为主体各种形式的短期行为、短期的投资冲动，保证国家稳定的财政状况。再如需要研究、探讨包括地租在内的土地制度的客观规律，地租并非适宜对所有的土地都采用；即使是租，也有短租和长租之分等等。

　　应当通过认真的调查研究，具体分析比较广东、江苏以及浙江等地改革开放二十多年来土地市场运作的经验教训。应当具体分析在这些国民经济市场化运行水平相对较高的地区，广大民营企业是如何解决土地供给，进而为实现经济高增长做出重大贡献的？应当具体分析在事实上逐步深化的土地市场治理进程中，广大民营企业是如何顺应宏观经济调控的政策导向，合理利用和扩大自身生存的市场空间的？肯定这种具体分析的重要性在于，可以了解依照市场经济的客观规律，土地市场整治的合理边界在何处；可以判断国家控制用地的力度、集体建设用地市场准入的标准，进而处理好地方经济发展与国家宏观经济调控的关系。

　　治理土地市场的重要内容是

　　规范金融制度

　　近二十年来，中国被征用的土地70％是集体用地。有权批征地者是政府（部门），但是出了滥用土地乱子有权下令撤消所谓“开发区”的还是政府（部门），这是控制土地资源与促进宏观经济发展中的悖论。应当指出，靠土地拉动经济发展是没有希望的，必须改变经济增长方式。限制土地资源的利用不是调控宏观经济的根本，关键还是土地所有权制度要改革，在改革土地所有权制度的基础上，才可能完善符合市场经济内在规律的金融制度。

　　现在出现了一个“怪圈”，即“开发商”何以能拿到土地？因为其获得了贷款；而其为何可以获得贷款？是因为其可以用土地做抵押。也就是说，集体所有的土地，经过“征用”之后变成“开发商（或政府）所有”，再经过所谓“银行抵押”形成开发商（或政府）的“滚滚财源”。毫无疑问，这种“怪圈”必须打破，没有所有权的土地不能作抵押，把拿到的土地使用权作为土地所有权的权益来抵押获得贷款，这是根本的错误。因此所谓土地市场治理，核心的问题其实是要治理这种不合理的金融制度。针对这个问题可能的解决出路在于：明确集体土地经过征用、征收可以变成公共所有用地；公共所有用地在流转中能够进行抵押；进而限制投资商的投机行为和政府扭曲的管理，合理分配土地的剩余利润，保障经济发展。

　　从另外一个角度来看，是土地和金融的结合支撑了整个城市化的投资，这种结合成为支撑这一轮城市化进程的得力杠杆，成为推动经济持续增长的重要动力，成为促进民营经济蓬勃发展的主要因素。要具体分析“规划和土地的结合”如何使整个地价攀升。在一些地方，从现象上看是政府拿土地去贷款，实际上更多的情况是银行找政府贷款，而不是政府用土地找银行抵押；银行所以愿意把钱贷给地方政府，重要原因之一，在于土地一级市场由政府垄断，再加上规划由政府控制，因此土地的级差地租得以成倍升值。政府靠垄断一级土地市场获得金融支撑，成为推动整个这轮城市化“过热”的重要因素。

　　一方面不必讳言这个推动过程中的不良因素：一是推动工业化的进程中，依靠一级市场供地的方式，导致了土地以过低的价格甚至零地价供给，造成土地资源的不公平交易和浪费二是尽管是以土地实物抵押，并且政府垄断了土地一级市场，但是一旦某些特殊情况，就可能造成整个资金链的中断，而资金链的中断可能就会出现金融坏账，出现大的金融风险。另一方面也应注意到，对于上述不良因素，指望依靠用停止土地供应即“急刹车”的方式来解决，也有可能在很大程度上会扼杀中国本轮经济高增长的机会，所以，应当谨慎而为。

　　（执笔：夏汛鸽）