高尚全：如何认识和应对改革发展的关键时期

　　高尚全

　　主要观点

　　人均GDP从1000美元到3000美元的时期，可能出现两种前途：一种是进入“黄金发展时期”。因为经济社会转型为经济的持续发展提供了强大的动力，因而可以保持一个较长时 期的经济增长，可以顺利实现工业化和现代化。另一种是矛盾凸显时期。因为经济社会不协调，各种经济社会矛盾不断显露出来，如果处理不当，矛盾激化，经济社会发展就会停滞不前，甚至引发社会动荡和倒退。我们应努力实现前一种前途，避免后一种前途。这就要求我们牢固树立和认真落实科学发展观，特别要通过深化改革，为科学发展观的全面落实提供制度保证，并着力研究和解决当前经济社会发展中的突出问题，如城乡差距、地区差距和贫富差距问题，经济和社会发展不够协调问题，人口、资源、环境与实现工业化的矛盾问题，改革进程中的不平衡突破体制性障碍问题，当前经济运行中的不平衡问题等。

　　胡锦涛同志最近指出，我国的改革发展正处于一个关键时期。在我们面前有许多必须解决而且回避不了的问题，有许多必须抓紧而不能拖延的任务。温家宝同志也强调，当前我国经济发展正处在一个重要关口。那么，应该如何认识和应对改革发展的关键时期呢？

　　关键时期的重要特征和两种前途的选择

　　当前我国改革发展所处的关键时期或者重要转折点的特征，我认为主要表现在：

　　第一，发展阶段和经济体制发生根本转变的时期。从发展阶段看，我们正处在工业化、城镇化加速发展的重要时期，正处在从传统农业社会向现代工业社会转变的关键时期；从经济体制来看，我们正处在从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的关键时期，社会主义市场经济体制初步建立，但彻底清除计划经济体制的弊端、进一步完善社会主义市场经济体制的任务仍然十分艰巨。

　　第二， 经济结构发生重大变化的时期。随着经济结构的深刻变化，城乡之间、地区之间、产业之间以及占有不同资源的群体之间的收入差距会拉大。随着工业化的推进，三次产业的比重发生变化，第一产业明显下降，第二产业大幅度上升，第三产业快速发展。经济结构的重大变化，既为经济发展提供了机遇，也对就业、人口、资源、环境等提出了挑战。

　　第三，消费结构发生剧烈变动的时期。社会需求升级并且越来越多样化。社会消费结构向着发展型、享受型升级，人们对休闲、教育、文化、医疗保险的消费日益增加，人口、就业、老龄化、收入分配、公共服务等方面的矛盾和问题越来越突出，容易引发某些人的心理失衡和利益冲突。

　　第四，社会结构发生重大调整的时期。经济体制改革引发社会利益分化，社会多元化主体正在形成。经济的发展和社会的变化，最终要落实到社会不同群体、不同利益主体上。在经济改革和发展中，一部分群体，如下岗工人、失地农民产生了挫折感；又如一些领导干部官员的腐败问题，引起了社会和人民群众的不满。因此，在这个时期，如何防止各种矛盾的积累和激化，如何化解各种社会矛盾，就成为关键问题。

　　我国目前的人均GDP已达到1000美元，从解决温饱的发展阶段步入了小康社会的发展新时期。按照世界银行的分类，我国已走出了低收入国家的行列。国际经验表明，走出低收入国家并向中等收入国家迈进的时期，即人均GDP从1000美元到3000美元的时期，可能出现两种前途：一种是进入“黄金发展时期”。因为经济社会转型，为经济的持续发展提供了强大的动力，因而可以保持一个较长时期的经济增长，可以顺利实现工业化和现代化。另一种是矛盾凸显时期。因为经济社会不协调，各种经济社会矛盾不断显露出来。如果处理不当，矛盾激化，经济社会发展会停滞不前，甚至引发社会动荡和倒退，就像一些拉美国家那样。

　　我们应努力防止“拉美现象”，避免后一种前途。拉美有些国家在工业化、现代化的道路上出现了剧烈的社会冲突。他们实施的公共政策，没有使贫穷人数减少，反而使贫穷人口继续贫困化，社会分配严重不公；同时公共政策缺乏对官员特别是执法人员的约束，导致了严重的腐败。我们应当吸取这些教训。

　　当前，我们具备了实现第一种前途的可能性：从国际环境看，经济全球化以及国际产业结构的调整和转移，为我国经济发展提供了有利条件。经济全球化使各国经济联系更加紧密，生产要素在全球范围的自由流动程度不断提高，有利于我国利用国际资本，引进先进技术，开拓国际市场，为国民经济发展注入新的活力。尤其是我国加入世界贸易组织，就要按国际游戏规则办事，这就促使我们加快改革的步伐，有利于我们的改革更加规范化、法制化、制度化。改革带动着开放和发展，开放和发展又促进着改革。从国内环境看，我国已初步建立了社会主义市场经济体制，经济体制发生了根本性变化，去年中共中央又作出关于完善社会主义市场经济体制的决定，经济市场化程度进一步提高，为经济发展提供了体制保障；经过25年的改革开放，我国的综合国力进一步增强，人民生活得到了明显改善，为实现第一种前途提供了物质基础；新一届中央领导集体高举邓小平理论和“三个代表”重要思想的旗帜，强调“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，为着力解决经济社会发展中的突出矛盾和关系人民群众切身利益的问题，提出了坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观。只要我们进一步解放思想，转变观念，就一定能够渡过这一重要关口，进入“黄金发展时期”。

　　解决突出问题，应对关键时期

　　全面建设小康社会作为我国21世纪头20年的发展目标，其实现的标志是“经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实”。为实现这一目标，就要坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的科学发展观；就要深化改革，完善社会主义市场经济体制。当前，要着力解决经济社会发展中的突出问题。

　　解决城乡差距、地区差距和贫富差距问题。改革开放20多年来，人民生活总体上达到了小康水平。但现在达到的小康还是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康，主要表现在城乡差距、地区差距和社会各阶层之间的贫富差距较大。首先，近些年来，城乡居民收入呈现不断扩大的趋势。农民收入低，消费水平就低，经济增长的动力就不足；农民占人口的大多数，如果农民的收入不能提高，我们就不可能实现全面小康的目标。目前，国家已经在财政、税收等方面向农村倾斜，要通过工业化、城镇化，为大量农村人口转移创造条件；通过市场化，建立城乡协调发展的机制，改变城乡二元经济结构，使农民分享改革的成果，分享工业化的成果。同时要严格处理好土地问题，防止大量农民失地失业。其次，城市中贫富差距拉大的现象也较为明显。一个社会不可能没有贫富差距，然而，这种差距必须保持在一定的限度之内。如果贫富差距过大，尤其是在转型期，贫富差距在短期内迅速拉大，则可能引起社会动荡不稳定。导致收入差距扩大的原因，既有个人能力不同的因素，也有机会不平等的因素，还有一些人是利用手中的权力牟取利益而暴富。对于因个人能力不同而造成的收入差距，国家可以通过社会保障和社会救济来保障困难群体的最低生活需要；对于机会不平等而造成的收入差距，可以改变制度安排，尽可能给每个人创造一个平等竞争的机会。当前最令广大人民群众不满的，是一些人利用手中掌握的公共权力牟取私利，这种积聚财富的方式最容易激化社会矛盾，应该按照中央的要求坚决予以打击。第三，目前，在经济增长速度、国民生产总值、人均收入及教育水平等方面，东西部的差距仍有继续加大的趋势，经济发达的省区越来越富、越走越快，西部地区越落越远。因此，继续搞好西部大开发，促进西部经济社会发展提速，是一项紧迫的战略任务。在市场经济条件下，这三种差距形成了所谓的“马太效应”，即富者越来越富，贫者越来越贫。怎样通过完善制度、健全机制、加强调控，努力缩小这三种差距，扫清全面建设小康社会的三大障碍，是目前政府和社会需要着力解决的最主要问题。

　　解决经济和社会发展不够协调的问题。经过20多年的快速发展，我国综合国力显著增强，经济总量已居世界前列。但是，科技、教育、卫生、文化、社会事业的发展还比较落后。尤其是就业和失业问题突出。当前就业面临城乡双重压力，总量问题与结构问题交织，新增劳动力与失业人员并存。扩大就业是解决社会问题的首要任务。党的十六届三中全会《决定》明确了扩大就业的政策取向，这就是在产业类型上，注重发展劳动密集型产业；在企业规模上，注重扶持中小企业；在经济类型上，注重发展非公有制经济；在就业方式上，注重采取灵活多样的形式。教育发展不平衡，医疗与公共卫生问题，也是当前的突出矛盾。社会、文化等领域的新体制和新机制尚未真正建立起来，非典疫情的蔓延暴露了我国经济和社会发展不协调问题。我们必须坚持以经济建设为中心，但不能忽视日益突出的社会问题。应通过建立经济和社会协调机制，转变政府职能，加强公共服务和公共管理，促进经济和社会协调发展。

　　解决人口、资源、环境与实现工业化的矛盾。当前我国正处在工业化快速发展时期，经济社会发展和人民生活水平的提高对资源的需求越来越大，资源约束不断增强，生态环境趋于恶化。然而，长期以来，我国数量扩张型的经济增长方式至今没有发生根本转变，GDP的高增长主要靠高投入、高消耗、高排放来维持。新中国成立50多年来，我国的GDP增长了10多倍，而矿产资源的消耗增长了40多倍。固定资产投资率长期保持较高水平，每增加1亿元GDP需要的投资高达5亿元。原油、原煤、铁矿石、钢材、氧化铝和水泥的消耗量，分别约为世界消耗量的7.4%、31%、30%、27%、25%和40%，而创造的GDP仅相当于世界总量的4%。在耕地、水、矿产、森林和能源等重要资源人均占有量都比较低，尤其是石油资源需要大量进口的情况下，可持续发展正成为日益紧迫的问题。2003年末，我国大部分地区出现了“电荒”、“煤荒”和“油荒”，反映了在新一轮经济景气周期到来时，能源瓶颈对经济增长的制约作用开始显现。从环境状况来看，尽管我们已经开始注意重视环境保护，但由于我国人口密集，加之多年来许多地方片面强调增长速度，忽视了经济与社会、人与自然的协调发展，过度开发自然资源以及环境保护方面科学技术的落后和投入的不足，我国的环境质量总体上仍处于恶化之中。有些地方经济的发展是靠对资源掠夺性开发而取得的，经济发展了，环境恶化了，人们的生活质量并没有真正提高。过去温饱问题还没有解决的时候，我们只能把主要精力放在增加供给、满足最基本的物质生活需求上。现在，我们有条件解决过去想解决而解决不了的问题，如投入资金促进科技进步、发展教育、治理环境、改善生态等。

　　解决改革进程中的不平衡问题，突破改革的攻坚阶段。我国改革初期采取的是先易后难、自上而下的方式，目前浅层次的、容易改的改革任务基本上已经完成，改革进入更深层次的攻坚阶段。政府治理改革、大型国有企业改革、金融体制改革等，都是我们下一步改革面临的难题。改革的社会基础正在发生分化，利益群体分化，改革初期各方面普遍受益的局面转变为部分受益、部分受损的复杂格局。改革已不能普遍增加各群体的利益，有些既得利益群体甚至要丧失已得到的部分利益，如政府职能转变势必精简机构、人员，削弱一些部门的权力和利益；国有企业深化改革也必然打破一些行业及其主管部门的垄断地位。市场化改革和经济结构调整不可避免地会导致失业增加，并引起国有企业职工的身份变化。非经济的因素对改革的制约明显，不断深化的经济体制改革越来越触及社会、政治、文化、司法等非经济领域。因此，如何协调推进经济领域和非经济领域的改革，是当前和今后改革面临的重大挑战。这些因素使深化改革的难度加大，复杂性加深。

　　解决当前经济运行中的不平衡问题。投资过热是我国经济发展中的突出问题。据国家统计局发布的数据，今年1至2月，城镇50万元以上项目完成固定资产投资3287亿元，比上年同期增长53%。这是投资过热的有力证据。投资过热的主要表现，一是供给能力超过需求增长，80%的产品供大于求；二是高增长低效益。投资收益率2003年只有3.65%，低于银行贷款利率。进一步的统计分析显示，第一产业投资只有10亿元，下降25%，而第二产业投资占1269亿元，增长78.6%。针对新一轮投资热特别是过热最为明显的行业，国务院日前出台文件，原则上不再批准新建钢铁联合企业和独立炼铁厂、炼钢厂，银监会也提出限制汽车、房地产、钢铁、水泥、电解铝等5个行业的贷款，以控制盲目投资。这一轮投资过热，是由民间投资和政府投资双重推动的。对于民间投资，应该让市场规律发挥作用。受预算硬约束，民间资本会主动调整投资方向。但是，大部分投资还是来自政府并得到国有银行的融资支持。这种政府主导型投资表明，我国经济增长的内在机制尚未完全形成，各级地方政府还在大量介入微观经济活动，发展的思路还没有真正转到以人为本的科学发展观上，没有完全摆脱片面追求经济增长速度的思维模式，仍然把增加投资作为推动经济快速增长的主要手段。解决问题的根本出路在于全面推进改革，转变政府职能，同时改变片面用GDP指标考核干部的办法。

　　坚持以人为本，促进经济社会和人的全面发展

　　我国经济社会发展中的深层次问题长期没有得到解决，而且新问题不断出现，有人们观念上的原因，但主要还是由于体制和制度的不完善。

　　从观念上看，我们还没有真正树立起科学发展观。科学发展观的本质和核心是“以人为本”，把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，通过改革和发展，不断让人民群众得到实实在在的利益。树立科学发展观是贯彻落实“三个代表”重要思想的本质要求。长期以来，许多地方重视物质财富的增长，忽视人的全面发展和社会的全面进步，而且简单地把经济增长等同于经济发展，忽视社会的全面进步，把GDP的增长作为衡量一个地区经济社会发展的尺度，忽视人文、资源、环境指标。不能否认，GDP是衡量一个国家或地区经济发展规模、速度的重要指标，在整个现代化建设进程中，保持必要的增长速度是至关重要的。但是，如果忽视了经济、社会和人的全面发展，就会导致畸形的、不可持续的发展。人的全面发展首先是所有的人都应有平等的发展机会。目前，城乡居民之间、不同社会阶层之间的收入差距在很大程度上是由于机会不平等造成的，这反映出旧体制的弊端尚未完全清除，新体制的矛盾开始不断显露。其次，人的全面发展应该是多方面的，不仅包括物质生活的提高，还应包括人们日益增长的精神文化生活需要的满足，以及对人的基本权利的保障。如果缺乏对人的关注，在经济繁荣的背后是对人的权利的践踏，对人的尊严的蔑视，这种发展是畸形的，就得不到广大人民群众的拥护。我国步入小康社会，人们解决了温饱问题以后，对自身权利的维护越来越关注，参与政治生活和社会生活的要求也越来越迫切。

　　以人为本的科学发展观体现了历史唯物主义的世界观。人民群众是社会物质财富和精神财富的创造者和享有者。人民群众在发展先进生产力、先进文化方面起着决定性作用，只有维护好、实现好、发展好最广大人民的根本利益，才能使最广大人民真正成为经济社会发展的主体和动力。历史经验也说明，只有确立人民群众的主体地位，才能促进经济社会的全面发展。在计划经济体制下，政府作为投资主体，投资兴建了大批国有企业，一些国有企业效益低下，亏损严重，而政府还要不断注资挽救濒临破产的企业，浪费了国家有限的财力和物力。改变这种状况，完善社会主义市场经济体制，就是要让人民群众成为创造财富的主体，使人的积极性和创造性充分发挥出来，使广大人民真正成为经济社会发展的主体和动力。

　　我们在经济社会发展中强调以人为本，不仅仅是为了调动激发人们的积极性，更重要的是为了解放人、发展人，其中也包括对人的生活的关心和人格、权益等的尊重。因此，我们必须改变传统的以物质生产为中心的经济增长模式，转到以人为本的全面发展上来。

　　从体制和制度来看，计划经济体制的核心部分尚未根本触动，一些新建立的重要制度仍是框架性的，尚不稳固完善，还有不少漏洞。改革旧体制、完善新体制的任务还很艰巨。当前的突出问题是政府职能转变不到位。改革开放以来，政府治理改革一直伴随着我国改革的全过程，但是政府改革仍然滞后，尤其是政府的职能没有发生根本转变，特别是地方政府大量介入经济活动，在不同程度上充当了市场中一个重要的竞争主体的角色。目前经济生活中出现的一些无序竞争、过度竞争乃至恶性竞争现象，在其背后或多或少有着政府竞争的影子。政府过多地介入市场的微观层面，就难以站在全局的立场上实行全面统筹，就难免会削弱其宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务等职能，甚至导致某些管理职能的扭曲。转变政府职能首先要改变其既是规则制定者、又是裁判员、还是运动员的多重角色定位。只有把政府的角色定位弄准确了，政府的职能才能明确转变才能到位。

　　加快政府职能转变是我国加入世界贸易组织的重要承诺，更是改革开放的内在要求。转变政府职能，就是把不该管的放权，同时加强自我约束，突出政府的服务性。具体可概括为以下几个方面：一是变无限政府为有限政府。市场经济要求建立一个有效政府，能够有效提供市场经济运作所需要的规则，提供产权保护，提供公共服务，而无限政府的权力范围可以无限扩张，任意干预经济和社会生活的方方面面，这就必然降低市场经济的效率。二是政府由从过去的管理、管制型政府向服务型政府转变。政府管理公共事务的方式和手段要更加突出服务，强调以人为本。三是增加政府的透明度。在市场经济条件下，人们必然对政府提出公开、公平、公正的要求，这也是参与国际经济技术合作和竞争的必要条件。但是，在现实生活中，许多行政权力缺乏有效的制衡和监督，权力滥用比较普遍，某些政府部门存在部门利益化、权钱交易比较严重现象。这就要求增加政府的透明度，使政府的行为处在广大人民群众的监督之下。四是由人治型政府转变为法治型政府。由于政府管理的事务关系广大人民群众的切身利益，所以政府必须依照法律行使行政权力；必须建立、加强和完善行政法律法规体系，真正做到有法可依、有法必依。