内部报告暴露地方审计机关窘境

　　作者：章轲

　　就在社会各界细数6月23日审计署审计长李金华那份触目惊心的审计“清单”之际，一份来自审计部门内部的报告引起了记者的注意。

　　这份出自大连市审计局课题组的内部报告，暴露了全国地方审计机构普遍存在的独 立性缺失、强制措施弱化、经费严重不足和人员严重短缺等问题。被社会各界寄予厚望的审计部门特别是地方审计机构，眼下正面临着十分尴尬的窘境。

　　局长处长联手撰写万言书

　　这份题为《地方审计机关在依法审计中有关问题的思考》的报告(以下简称《报告》)超过1万字。据大连市审计局办公室主任张成杰介绍，参与写作的均是局领导以及各处室的处长们。张成杰本人也是课题组成员之一。

　　“这份报告是不久前国家审计署征求《审计法》修改意见时，我们写的。”6月29日，坐在大连市审计局的一间会议室里，提到这份“主要谈困难”的《报告》时，张成杰显得十分谨慎。“《报告》谈到的这些问题，在全国是普遍存在的，有些是外地存在的问题，在大连没有这种现象。”张补充说，大连的审计环境很好，“早在薄熙来担任市领导的时候，审计局的地位和作用就得到了充分的肯定。”

　　行前，记者首先与该局经济责任审计处张庆海处长取得了联系，性格爽直的张庆海一口答应接受采访。“帮我们审计部门说话，这是一件好事啊！”但到了大连后，情况发生变化。负责接待的张庆海和张成杰开始频频地向领导请示——毕竟，将一份内部报告公开，很容易刺激相关利益部门敏感的神经。

　　张成杰首先提到“审计局与大连市政府关系很好”，其实正反映了一些地方审计机关与当地政府之间微妙的关系。

　　“喝这里的水，吃这里的饭，小孩子在这里上学，谁会傻到要得罪当地政府？”一位审计工作人员对记者说了句实话。

　　四大问题困扰地方审计机构

　　《报告》提到的第一个问题，正是“双重领导体制对审计独立性的影响”。

　　根据《宪法》第一百零九条规定，地方各级审计机关实行双重领导体制，“对本级人民政府和上一级审计机关负责”。而独立审计原则是审计监督的一项基本原则。

　　“现行的管理体制使地方审计机关带有很强的政府内部审计的性质，审计发挥作用与否在一些地方取决于领导者的素质及其对审计的重视程度，因此在一些重大的审计决策上难以保持审计的独立性。”《报告》称，现行的“地方审计机关审计业务受上一级审计机关领导为主”，从立法初衷上看，其目的是为了保障其依法独立行使审计监督权，发挥其在国家宏观经济管理中的作用。但从实际上看，除了上级审计机关安排的行业审计外，地方审计机关有很大一部分审计业务受地方政府的左右，这种业务上的领导关系在一些地区也只能成为形式。

　　这种情况在全国带有普遍性。

　　“第二个问题是经费困难。”张成杰说，“我可以给你举一个外地的例子，某贫困县审计局的人员到省城开会，连往返的火车票都在省厅买。”《报告》称，审计法第十一条规定：“审计机关履行职责所必需的经费，应当列入财政预算，由本级人民政府予以保证。”但在一些地方，特别是财政困难的县市，保证审计经费一直是一个老大难的问题，因此依法审计的力度、审计工作的效率、人才的引进和培训以及廉政建设等都受到影响。

　　张庆海承认，该局人员到沈阳出差，每天的住宿标准只有80元，交通补贴不到20元。“我们一般都住当地审计部门的培训中心，不过，条件非常差。”

　　《报告》披露的第三个问题是地方审计机关负责人的任免基本上受地方政府的控制。虽然《审计法》第十五条规定：“审计机关负责人依照法定程序任免。审计机关负责人没有违法失职或者其他不符合任职条件的情况的，不得随意撤换”。但由于上级审计机关对下级审计机关负责人的任免缺乏依法控制的权力，因此使得这一条形同虚设。更为严重的是有的县级审计机关成了地方政府安排干部的“集散地”，诸如乡长之类的人物也在审计机关谋上副局级的职务。《报告》称，有一个县级审计机关，共13人，其中副局以上7人，扣除会计、出纳和司机，可以投入审计的力量寥寥无几。

　　2002年大连市机构改革后，审计局人员数量减少了13%，而实际任务量增加了68%，是2001年的142%，这两年的审计任务更加繁重了。张成杰说：“我们市局有100多号人，再来100人都不够。”

　　第四大问题则是审计强制措施弱化。《报告》称，一些单位和个人阻碍、拒绝审计机关调查，不执行审计决定，藐视审计机关权限的现象还时有发生，由于没有明确法律规定、或法律规定在实际执行上缺乏可操作性，造成审计人员在审计中针对一些具体情况无法做出及时处理，使工作陷入被动，导致一些审计线索无果而终，国家审计的权威没有得到应有的体现。“审计难，处理更难，落实更更难”的现象一直困扰着审计人员。而相关部门的支持与配合与否，也将影响审计执法的力度。《报告》称，如审计决定下达后的违纪金额的收缴入库问题，就需要请财政、税务扣款，对被审计单位拒不执行审计决定，需要法院协助强制执行。若一个环节出了问题，审计执法就会陷入无可奈何的尴尬境地。

　　《审计法》缺乏应有的“硬气”

　　采访中，大连市审计局的人员反映，《审计法》作为国家一部专门审计监督的法律，缺乏应有的“硬气”和“刚性”。如：《审计法》有 “被审计单位、有关地方、部门、单位及有关人员应当……”；“被审计单位应当执行审计决定”；“对于审计机关的意见、建议，有关地方、部门、单位应当依法及时做出决定……应当予以协助”等表述，而没有不执行审计决定应当如何处理的法律规定，这势必削弱审计执法力度。

　　张成杰对记者说，依法审计是审计机关应遵循的最高准则，而现行的《审计法》、审计准则、执法环境等方面还存在许多问题和需要完善的地方。

　　针对现行审计部门实行“双重领导体制”的状况，《报告》建议，实行审计机关垂直管理体制。全国审计机关有8万多人，仅地方审计机关也将近8万人。这支队伍若按现行的双重管理体制管理，只能是各自为战，一些审计法规和准则很难保证全国审计“一盘棋”。如果有的地方审计机关在审计执法中出现问题，必然会对整个审计形象带来影响。从这个意义上讲，在审计的管理体制上，实行审计垂直领导体制符合我国的实际情况，有利于从组织、人员、经费上保证审计人员的独立性。

　　不过，对这一建议，张庆海有自己的看法。“我觉得实行垂直管理的时机还不成熟，也没有什么意义。”张庆海分析说，“中国这么大，8万多审计人员，审计署管得过来吗？管得好吗？我还是觉得现行的双重领导的体制比较实际。”

　　有关审计强制措施的问题，《报告》则呼吁应赋予审计机关查封被审计对象违法财产的强制措施，制定对被审计单位违纪违规银行存款冻结的有效强制措施，以及赋予审计机关追究有关被延伸审计单位不配合责任的权力。

　　“6月23日公布的审计报告，对我们地方审计机构也是一种激励。”张庆海对记者说，尽管做审计工作很辛苦、很清贫，也很透支身体，但这是一门艺术。