统筹非工程防洪措施 美立法助推洪水保险

　　黄英君

　　编者按：

　　近年来，中国的洪水灾害频发、灾情严重，1998年长江、松花江以及2003年夏季淮河全流域性洪灾，至今历历在目。2004年汛期将近，我们应充分吸取过去几年的经验教训，在 加强对大江大河治理的同时，建立洪水保险体系不失为一剂良药。

　　中国洪水保险制度正处于积极探索阶段。本版特刊登美国洪水保险制度的相关文章，希望对读者有所启示。

　　气候条件的多变，致使洪水灾害全球肆虐。与过去单纯重视工程措施防洪不同，如今，各国更结合了非工程措施对策，洪水保险也应运而生。

　　洪水保险虽不能减小损失的具体价值，却可以使部分地区一次性遭受的洪灾损失在较大的范围和较长时间内进行分摊，使投保户受灾后能及时得到经济补偿，有利于尽快恢复生产、重建家园、维持社会生活的安定。目前，欧美一些发达国家已相继实施洪水保险，其中，尤以美国最为典型。

　　法律支持

　　截至1996年4月，全国参加国家洪水保险计划的社区数已达到18469个，占应参加数的87％；参加应急计划的社区有192个，参加普通计划的社区有18277个

　　美国是世界上洪水灾害易发的国家之一，而且美国财富的集中程度很高。因此，洪灾造成的损失也非常严重。1968年美国国会针对洪灾损失总数不断增长、纳税人为减灾付出的资金越来越多等现状，制定了国家洪水保险计划（NFIP）。1973年通过的《洪灾保护法》对该计划作了进一步的扩大和修改。随后，1994年的《国家洪水保险改革法》又对该计划作了进一步的修改。

　　国家洪水保险计划由联邦保险管理局(FIA)和减灾董事会负责管理，都属于联邦紧急事务管理局(FEMA)。FIA负责设定国家洪水保险计划的保险组成，减灾董事会负责监督该计划的各个方面。国家洪水保险计划旨在用保险的方法来代替灾害救助的方法。NFIP通过社区、保险业和贷款业的共同参与，每年减少洪灾损失大约8亿美元。

　　此外，按照国家洪水保险计划的建筑标准建造的建筑物要比不遵守该标准的建筑物遭受的损失减少77%。而且，每付出3美元的洪水保险索赔，就可节约1美元的灾害补助支出。

　　NFIP规定，具有洪水风险区的社区，只要采纳和执行洪泛区管理条例，就可参加NFIP。参加NFIP是以社区而不是以个人为单位。当一个社区参加国家洪水保险计划后，业主或租赁人意识到自己的建筑物和其内的财产有洪水风险，可选择购买洪水保险单。贷款人为某项建设发放贷款、续借、增借和扩大贷款时，在贷款期内的任何时间，通知建设者和可能的购买者他们的建筑物在特定洪水风险区内，根据1973年的《洪灾保护法》和1994年的《国家洪水保险改革法》，他们必须为该建筑物购买保险单。

　　购买保险单可以从州内有许可证的财产保险机构和经纪人或是通过任何参加“写你自己计划”（TheWriteYourOwnProgram，简称WYO计划）的保险公司的代理机构或是公司授权的雇员购买洪水保险单。

　　已经获得国家洪水保险计划的社区，一年内如果选择不参加该计划，那么该社区就不能获得国家洪水保险。除此之外，还禁止任何联邦官员和机构批准在其特定风险区内的任何形式的财政帮助。如果在不参加国家洪水保险计划的社区内发生了总统宣布的洪灾，那么在特定风险区内可获得保险的建筑物不能获得永久性的修复或重建的联邦财政补助，合法的申请者只能得到与此无关的其他形式的灾难补助。如果在总统宣布灾难发生的6个月内，该社区申请参加国家洪水保险计划，那么上述对联邦救灾补助的限制将取消。

　　随着相关法律法规的不断完善，美国国家洪水保险制度也在不断充实。截至1996年4月，全国参加国家洪水保险计划的社区数已达到18469个，占应参加数的87％；参加应急计划的社区有192个，参加普通计划的社区有18277个。总共售出341.7万份洪水保单，洪水保险金额达到3496.4亿美元，保费收入11.4亿美元，不但在总体上做到了收支平衡，而且还有2600万美元的结余，再加上向财政部的临时借款6.886亿美元，完全可以应付特大洪灾的赔付。

　　国家统筹

　　洪水保险是一项重要的非工程防洪措施。美国是世界上最早建立国家强制性洪水保险体制的国家，经过艰难曲折的探索，闯出了一条成功之路

　　洪水保险是一项重要的非工程防洪措施。美国是世界上最早建立国家强制性洪水保险体制的国家，经过艰难曲折的探索，闯出了一条成功之路。洪水保险有法可依,并经历了逐渐完善的过程。从1956年通过《联邦洪水保险法》开始,联邦洪水保险法规和制度不断在进行调整。1968年国会通过了《全国洪水保险法》,1969年依法制定出《国家洪水保险计划》。1973年12月,美国国会通过《洪水灾害防御法》，进一步将洪水保险计划由自愿性改为强制性，随后管理体制根据实践中出现的问题不断改进完善。可以说是累积了40年的经验和教训,才形成了一套行之有效的法规与管理办法。

　　区别于其他国家，美国洪水保险由国家设专职机构专项管理，国家作为承保主体参与洪水保险。1979年起,联邦保险管理局(FIA)归FEMA统一领导。FIA负责的保险计划仅有两个，一为NFIP，另一为联邦犯罪保险计划，可见洪水保险是一个具有特殊性的险种。大规模的洪灾一旦发生，资本有限的商业保险公司往往难以承受，只有国家才有能力在全国推行洪水保险，在更大的范围内调剂使用保险费。

　　因此，美国的洪水保险具有一定的强制性，成为管理泛洪地区的重要手段。为了避免盲目的开发行为加剧洪灾损失,美国以洪水保险作为非工程的防洪措施加以强制推行。1973年12月，美国国会通过了《洪水灾害防御法》，授权联邦政府确定洪水风险区并通知有关社区，社区在接到通知后，必须在一年之内申请加入国家洪水保险计划，否则将会受到一定的处罚，且联邦政府对因洪水而发生损失的财产所有者不提供资助。这样的规定对位于洪水风险区的社区及其居民具有相当大的强制性。

　　国家对洪水保险的对象与额度也有严格的限定。美国国家洪水保险对象仅限于居民和小型企业,主要为有墙有顶的建筑及内部财产，但不包括完全在水上的建筑与地下建筑。房产的最高赔付不超过25万美元,室内财产对居民不超过6万美元,对小型企业不超过30万美元。不保的对象还包括：天然气和液体的储蓄罐、动物、鸟、鱼、飞机、码头、田里的庄稼、灌木、土地、牲畜、道路、露天的机器设备、机动车及地下室里的财产等。可见美国的国家洪水保险并不搞大包大揽，仅满足维持洪灾之后社会安定的基本需要。

　　为此，美政府在费率设计上下足功夫，实行无差别费率与有差别费率相结合的方法。在突发事件计划下，保险费率对所有适用的社区是相同的，较好地体现了公平的原则。而普通计划则不同，它对处于不同风险区域的居民家庭财产实行不同的费率，又体现了效率的原则。国家洪水保险计划的实施有利于调动人们投保的热情，有效地扩大了洪水保险的承保范围，这是国家洪水保险计划得以顺利实施的重要因素之一。

　　更值得一提的是，美国洪水保险理赔的效率也相当高。FEMA认为投保户受灾后急需用钱,保险费应尽快送到受灾户手中。FEMA在若干大的咨询公司里专门培训了一批损失评估人员,在全国各地还专门联系了一批具备损失评估能力的志愿人员(约2000人，通常是退休的会计师或经理),一旦收到水灾赔偿的要求,1天之内赶到现场,4天之内完成损失评估。FIA一收到有损失评估人员签字的赔偿单,立刻如数将赔偿费直接寄给投保人。这种高效率为FEMA赢得了很好的声誉,但据介绍也容易造成浪费。

　　在美国，私营保险公司在洪水保险上发挥了不可忽视的作用。由私营保险公司负责洪水保险金的收发,而由国家承担风险的方式已证明是失败的，而完全由国家自建一套洪水保险系统也不现实。在WYO计划中，私营保险公司在全国各地为FIA代售洪水保险，既发挥其专长，又有利于国家对洪水保险的管理。对国家洪水保险计划保险范围之外的资产，私营保险公司也有用武之地。私营保险公司也可利用FEMA的洪水保险率图判断洪水风险。私营保险公司的洪水保险是国家洪水保险计划的补充,具有商业保险的性质。

　　《国际金融报》 (2004年07月07日 第十版)