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王琳
备受关注的《行政许可法》7月1日起施行，一场被媒体描述为由政府自觉推动的史无前例的“自我革命”正在展开。其间要义，恰如温家宝总理在今年“两会”上的一句铿锵誓言：“治国者必先受治于法！只有依法行政，才能依法治国！”
正因为《行政许可法》在立法内容上的“革命”意义，这部被寄予了太多期望的法律能否有效施行更为我们所关注。一个不容忽视的细节是，《行政许可法》的制定历时七年，其时间之长，讨论次数之多，改动幅度之大，参与面之广，为我国近年来行政法立法所罕见。“出身”的艰难已然让我们真切地感受到外部压力的非同一般。
对比“依法行政”的目标，《行政许可法》的施行可谓任重而道远。据统计，目前中国五级政府最少有4800万件规制职能，其中中央政府有2．8万到3．2万件规制事项。而国外发达国家中央政府平均只有约4000件规制职能。大量的规制职能，造成了名目繁多的行政许可，极大地扼制了市场的活力，从而阻碍了社会的发展，同时也为政府权力的寻租提供了广阔的空间。与此相对应，“依法行政”的新思维和“以法为器”的旧习惯必将随着《行政许可法》的实施而产生冲突，化解立法的超前与执法的滞后之间的矛盾还需要付出更多的智慧和汗水。
而作为行政法立法上的独创，《行政许可法》在施行上并无成功的经验可供借鉴。国外对行政许可的规范基本上都是通过单行法在漫长的时间里逐个实现的，而《行政许可法》则对所有的行政许可进行了统一规范。这种立法模式决定了其规定只能是原则性的。如《行政许可法》将行政许可的范围设定为在直接关系国家安全，公共安全，人身健康与生命、财产安全，有限自然资源的开发利用和有限公共资源的有效配置，直接关系公共利益的垄断性企业的市场准入等事项，但《行政许可法》并未为每一种不同的情况提供具体的答案。不难看出，国家安全、公共安全等都是极为宽泛的概念，人身健康与生命、财产安全更可以依执法者的不同而作出不一样的理解。这一方面亟待更为具体而细化的立法解释和司法解释的出台，另一方面也对执法者提出了更高的要求。如若有权设定许可的机关和具体的实施机关不能很好地把握立法精神，《行政许可法》的意义势必将随之而大打折扣。
《行政许可法》也显然无法独自承担推进“依法行政”的重任，它的意义仅在于为我国尚不尽完善的行政立法又增添了必不可少的一个环节。我们固然可以强调《行政许可法》的伟大意义，但同时也应看到，无论是在法的创制上，还是在法的施行中，《行政许可法》绝不比既存的《行政诉讼法》、《行政处罚法》以及《国家赔偿法》等其他法律更重要。《行政许可法》只有在行政法体系中才能更有效地发挥其作用，这一体系中的任何一部法律在施行上出现了问题，都必将阻碍我们行走在法治国之路上的步伐。
也因此，与其强调《行政许可法》的里程碑意义，不如将它看作是“依法治国”之路上的一个新的路标更为恰当。《行政许可法》昭示着“依法行政”更美好的前程，但它既非“依法行政”的起点，也远非法治政府的终点。它的施行既需要与现有行政立法的协调和配合，更亟待行政程序的完善。一个最新的消息是，规范政府依法行政的另一部重要法律——《行政程序法》也即将启动创制，这无疑与业已正式施行的《行政许可法》同样令人欣喜。
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