甬舟两港一体化渐行渐近管理新模式考验政府角色

　　甬舟两港一体化有何国际经验可借鉴

　　纽约－新泽西港是美国东海岸最大的集装箱港，该港是由分属纽约州和新泽西州的港区组合而成，由一个14人组成的港口委员会管理，其中7人来自纽约，7人来自新泽西，分别由各州州长任命。这种联合是在20世纪40年代根据市场竞争的要求自愿联合的。该委员会仅负责研究港口的经营、建设、管理中的问题，港口的重大问题由州政府决策

　　国内专家对甬舟两港一体化的建议

　　交通部规划研究院总工程师、副院长蒋千认为，甬舟两港应在政府的统一规划和政策指导下，资产搭桥、联合开发，通过资产纽带，形成一个跨区域的企业集团。具体为：成立浙江省港口规划建设委员会，由省政府主管领导直接担任委员会领导，其成员由浙江省港口航道管理局和宁波、舟山港口港务局成员共同组成；委员会负责该地区港口的统一规划和宏观管理，为港口建设、经营、管理提供建议，给予港口开发优惠政策，制定相关的规则，并协调执行

　　自从交通部提出了沿海港口要加快资源整合、突破行政区划界限、发挥港口的群体优势的思路后，发挥港口群的“集群效应”成为各海岸大省的改革目标之一。在交通部对港口规划的蓝图里，建设以上海为中心、苏浙为两翼的上海国际航运中心和上海、宁波为主体的长江三角洲与东南沿海区域港口群是两项极为重要的任务。

　　无论在上述哪一项中，浙江的地位都颇为引人注目。

　　浙江人“海洋强省”的雄心在6月26日的“浙江港口发展论坛”上再次得到验证。在西子湖畔，浙江省各级水运官员、行业负责人及相关企业高层管理者约150人与会，与各路专家学者共谋浙江港口发展大计。有业内人士认为，浙江首次以港口大省的姿态举办行业研讨会，与省内各大港口城市、港口精英们交流，探讨港口未来发展问题与模式。活动本身，就很值得关注。

　　会上，宁波－舟山港口的资源整合问题再次成为重要议题之一。浙江省交通厅港航局局长郑惠明在发言中提到，经过浙江省港口规划建设委员会长期的调研与规划，有关两港资源整合方案的文本已经完成，现已通过省委省政府的审议，有望于7月份向交通部报批。

　　这意味着甬舟两港一体化进程将进入一个更加实质化的阶段。7月1日，记者再次通过电话向郑惠明求证，对方不仅给予了肯定答复，并乐观地估计，如果快的话，年内就可以批下来。

　　“如果方案试行效果显著的话，将在浙江全省海运甚至内河港口推广。”郑惠明如是说。

　　谋求港口集群效应

　　在记者进行采访的时候，浙江港口航运管理局（以下简称港航局）刚刚由正处级升格为副厅级。有关人士指出，这是浙江重视港口建设的一个重要信号。

　　作为海洋大省，浙江的海上自然资源之丰富不言而喻。其拥有6600余公里海岸线，居全国第一；可建设10万吨级深水泊位100个，居全国第一。这些丰富的深水港口资源地处长江经济带与东部沿海经济带的“T”型交汇点，中国海运网和最大的内河水运网也在此交汇，港口航运的资源优势成了浙江省在长三角乃至全国最突出的资源优势和区位优势。

　　但是，有丰富的资源并不意味着就有了竞争力，如何整合港口资源，科学合理地进行港口发展规划，将潜在的优势转化为巨大的竞争力，已成浙江的当务之急。

　　宁波港与舟山港就是一个明显的例子。7月1日，记者从浙江港航局看到的《宁波、舟山港口资源整合方案》（讨论稿）是这样分析其整合前不足的：两港各自为战，缺乏统一规划，岸线利用粗放，未能将同处一个海域的优势发挥，做到优势互补、合理分工、共同发展，反而在一定程度上存在无序竞争和重复建设的现象，影响了港口综合实力的发挥；码头结构性矛盾突出，大型专业化深水泊位不够，公用泊位生产能力不足，尤其是专业化集装箱泊位严重不足，不能满足外贸物资快速增长的需要；港口功能尚不完善，临港工业园区、物流园区的建设滞后，港口商贸、仓储功能拓展不够，以港兴市的作用有待进一步增强；现行的管理体制、港口经营模式尚不能很好适应市场经济发展的需要，制约了港口的进一步发展。

　　交通部水运司的徐光认为，随着社会经济的不断发展，港口已经成为综合物流链中的重要节点，对区域经济和产业发展有着重要影响。现在，世界贸易约90%是通过海运和港口完成的，港口又带动了当地及其辐射区域系列产业链的发展，进而形成“港口集群”的效应。

　　作为浙江港口资源整合的龙头工程，宁波、舟山两港一体化工作开展力度最大。2003年，浙江省新一届省委、省政府和省交通厅领导赴宁波、舟山两地实地考察调研，提出了两港资源整合的战略构想，宁波、舟山两市经多次协商，已就两港资源整合基本达成共识。在此基础上，浙江省港口规划委员会办公室提出了宁波－舟山港口资源整合方案。根据该方案，港口资源整合规划的基本思路是将宁波、舟山两港深水岸线作为一个整体，根据各岸线的自然条件、地理位置、开发价值等因素，结合该港域在2020年规划目标中所承担的港口货物吞吐量预测值，统筹规划各段深水岸线的泊位功能、吨级、能力等方面，进一步优化宁波－舟山港域的港口功能结构和总体布局，以期真正做到港口深水岸线资源的科学合理开发利用，避免重复建设和低水平开发现象的发生。

　　两港一体化管理模式求变

　　相关整合方案的7月报批及浙江有关人士的乐观态度让人似乎看到了两港一体化的不远未来。这不由得让人对其将来的管理模式生发诸多猜测。

　　现有的管理模式肯定要受到冲击，宁波、舟山行政区划不同，宁波还是计划单列城市，两港的口岸管理部门（海关、边防、商检、海事等）之间关系较为复杂，现行体制难以适应资源整合后港口发展的要求。

　　据业内有关人士介绍，两港未来的发展有三种模式：第一种是两港完全合并，成为一个港来进行管理；第二种是成为组合港；另一种是像日本东京湾港一样，内部是各自独立，各自运作，对外却是一个港口，整体宣传。

　　所谓组合港，就是类似于纽约新泽西的管理模式。纽约－新泽西港是美国东海岸最大的集装箱港，该港是由分属纽约州和新泽西州的港区组合而成，由一个14人组成的港口委员会管理，其中7人来自纽约，7人来自新泽西，分别由各州州长任命。这种联合是在20世纪40年代根据市场竞争的要求自愿联合的。该委员会仅负责研究港口的经营、建设、管理中的问题，港口的重大问题由州政府决策。

　　在6月26日的论坛上，交通部规划研究院总工程师、副院长蒋千对两港的发展模式提出了详细建议。她认为，两港口应在政府的统一规划和政策指导下，资产搭桥、联合开发，通过资产纽带，形成一个跨区域的企业集团。具体为：成立浙江省港口规划建设委员会，由省政府主管领导直接担任委员会领导，其成员由浙江省港口航道管理局和宁波、舟山港口港务局成员共同组成；委员会负责该地区港口的统一规划和宏观管理，为港口建设、经营、管理提供建议，给予港口开发优惠政策，制定相关的规则，并协调执行。宁波、舟山港口管理局可共同组建港口管理委员会，负责对特定地区内的港口资源统一规划，共同制定行业规范和港口经营收费标准，对特定地区的港口进行统一管理，制止和制裁行业不正当和不公平竞争的行为。

　　由于蒋千已多次参与浙江省沿海港口、内河港口等的多项规划，宁波－舟山港口一体化规划也是由她主持制订，因此她的建议将在很大程度上影响两港一体化的走向。加上浙江省港口规划建设委员会已经成立并开始运作，可以估计，两港走组合发展道路的可能性正日益加大。

　　上海海事大学水运研究所所长、交通部部级重点学科带头人徐剑华教授多次参加浙江港口的战略发展规划研究，他对金塘岛开发模式的分析也为这一点作出有力的注脚。他告诉记者，作为宁波－舟山港口资源整合的突破口，金塘岛的开发有三种模式：第一种开发模式是宁波作为开发方整体批租，即由宁波市租用整个金塘岛，负责桥、港、岛的全面开发建设，舟山的利益为租金、税收以及由宁波建设金塘跨海大桥带来的社会效益；第二种开发模式以宁波市作为开发方，并分岸段租用开发；第三种模式为宁波、舟山共同作为发起人联合开发，即由宁波和舟山联合成立港口开发有限公司，负责项目的投资及招商引资工作。

　　徐剑华认为，三种模式各具利弊，核心问题都在于如何正确处理双方的利益分配，以充分调动双方的积极性，尽快开发金塘岛。但他认为，从目前来看，第三种模式适于操作，已成为金塘岛开发的启动模式。

　　浙江港口建设规划委员会、省港航局及有关专家认为，不管将来采用什么模式，开发管理模式都应适时而变，达到进一步优化宁波－舟山港域的港口功能结构和总体布局的目的，真正做到港口深水岸线资源的科学合理开发利用，避免重复建设和低水平开发现象的发生。

　　港航局一位工作人员更是一语道破，采用什么方式，最关键的是资源整合模式能否更好地进行双方利益分配，最终实现双赢。不然，什么模式都是空话。

　　港口资源整合考验政府角色

　　在资源整合中应如何创造一个适宜港口经济健康发展的政府规制环境？在宁波、舟山两港打破行政区划界限、加强区域经济协调发展、实现两港一体化的过程中，政府的功能与角色引人关注。

　　徐剑华认为，国内港和国外港口竞争的主要差距在制度方面、体制方面，这方面的差距如果不解决，会严重影响中国港口参与国际竞争的竞争力，政府在干预港口行业事务的时候，还是比较多了一点，要大幅度地退出，扩大市场化的步伐。

　　宁波港去年加大了政企分开的步伐，而舟山港的工作做得更早些。郑惠明说，这个改革的结果是港口局负责具体行政管理，经营功能剥离出来，由港务集团公司进行经营，双方没有任何关系，其他公司也可进来经营，大家共同竞争。在这个过程中，政府功能得到归位。

　　另外，去年成立的浙江省港口建设规划委员会（以下简称委员会）将在甬舟两港一体化进程中发挥重大作用。目前其办公室挂在交通厅，与省港航局合署办公。郑惠明说，办公室目前主要还是做调研规划，如《宁波舟山港口资源整合规划》就是其成果之一。目前，办公室还在开展对台州温州港口资源整合开发的调研工作。

　　但该委员会的功能还是引起了记者的关注。首先，其办公室与省港航局是合署办公，有了后者的协助，其有关建议及规划的实现将更具可行性。其次，据郑惠明的描述，两港规划方案实施后，两港要开发相关项目，必须先报告委员会，由委员会通盘考虑审核，决定此项目的可行性后，再进入有关正式的项目审报手续。从这个意义上说，委员会的功能将得到某种程度的强化。

　　对此，港航局解释主要是为了更好地发挥其监管作用，确保两港一体化的有序进行。而事实上委员会在推动两港一体化进程的作用也是不可忽略的，尤其是在浙江港口资源整合初期，诸多的条条框框、各行政区划的打破、各口岸关系的协调，都要其出面，政府的重要功能不可或缺。

　　但徐剑华认为，从长远来看，港口资源的整合与发展更多地要靠市场去调节，政府不要作过多的干涉，其更多的职能是协调。在论坛上，交通部水运司的徐光也认为，放松管制、引入竞争已是政府管理港口的必然趋势。

　　省港航局局长郑惠明在接受记者采访时也表示，随着改革的深入，港口的国有资本也许会减少，未来的航运管理部门会更多地集中于对国有资源的管理，对于具体业务将不加干预。也就是说，政府职能更多地会从主管转向引导。

　　蒋千在对宁波舟山两港一体化的规划建议中对未来政府的职能作了一番描述。她说，政府将更多地执行有关法规，制定监督有关海岸线规划，做好对外宣传与招商引资，开展课题调研等等。

　　《国际金融报》 (2004年07月05日 第六版)