唐双宁演讲：中国银行业及其监管的改革与发展

　　2004年中日经济高级论坛会议于7月3日在北京大学光华管理学院203室召开，与会嘉宾就会议主题《金融改革与发展》展开热烈的讨论。下面是中国银行业监督管理委员会副主席唐双宁先生的演讲：

　　女士们、先生们：

　　下午好！很高兴参加2004’中日经济高级论坛。借此机会，我就“中国银行业及其监管的改革与发展”这个主题作发言，希望增进同大家的交流与了解。

　　一、中国银行业在改革中稳步发展

　　中国银行业的改革和发展是在整个经济改革开放的大背景下进行的。从20世纪八十年代起，中国的银行体制改革拉开了序幕。

　　(一)国有商业银行的改革

　　二十多年来，国有商业银行的改革经历了三个阶段，即从“大一统”到二元银行体制的改革，从专业银行到商业银行的改革，从国有独资商业银行到国家控股的股份制银行的改革。

　　在改革开放以前，中国实行的是“大一统”的银行体制，中国人民银行是唯一的银行机构。1979年恢复了中国农业银行、1984年从人民银行分设出中国工商银行，加上专营外汇业务的中国银行和原行使财政职能的中国人民建设银行，自此形成了人民银行与4家专业银行各司其职的二元银行体制。这是中国国有银行业的第一次改革。

　　1994年，中国成立了国家开发银行、进出口银行、农业发展银行等3家政策性银行，专门承担四家专业银行过去承担的政策性金融业务，为专业银行进行商业化改革创造了条件。1995年，颁布了《中华人民共和国商业银行法》，从而明确了4家专业银行的“国有独资商业银行”的法律地位。这是中国银行业的第二次改革。

　　1998年国家向四家国有独资商业银行注资2700亿元人民币，补充资本金。1999—2000年成立金融资产管理公司，剥离四家国有独资商业银行不良贷款13939亿元人民币，为国有独资商业银行的进一步改革创造了条件。2002年全国金融工作会议明确提出加快国有独资商业银行改革。2003年底，国务院决定首先选择中国银行、中国建设银行进行股份制改革试点，向两家银行注资450亿美元，提出力争用三年左右的时间将两家银行改造成为符合现代企业制度要求的、具有国际先进水平的股份制商业银行，从而开始了国有独资商业银行股份制改造的伟大实践。随着中建两行改革的顺利进行，其他国有银行的改革也将提上日程。这是中国银行业的第三次改革。

　　这次国有商业银行改革是在国务院直接领导下，在人民银行、财政部、银监会等部门的具体指导下进行的，改革的核心是建立良好的公司治理机制。为此，中国银监会制定并颁布了中国银行、中国建设银行公司治理改革与监管指引，具体包括十条标准和七项考核指标。十条标准即：建立规范的股东大会、董事会、监事会，建立对高级管理层授权经营的目标和问责制度；精心选择、引进境内外战略投资者，改变单一股权结构，提升经营管理水平和服务水准；制定清晰明确的发展战略；建立科学的决策体系、内部控制机制和风险管理体制；实行机构扁平化和业务垂直化管理；建立市场化人力资源管理体制和有效的激励约束机制；实施审慎的会计制度，加强财务管理和信息披露；加强信息科技建设，全面提升综合管理与服务功能；实施金融人才战略，加强人才引进和员工培训；充分发挥中介机构的专业优势，稳步推进重组上市进程。七项指标即：总资产净回报率、股本净回报率、成本收入比、不良资产比率、资本充足率、风险集中度和不良贷款拨备覆盖率。与此同时，银监会还制定了改革的时间表，对改革实行严格的问责制和目标管理，并对各项工作进行了严密部署。目前银监会已向四家国有商业银行派驻了监管组。

　　(二)农村信用社的改革

　　农村信用社是我国金融体系中的重要组成部分。改革开放以来，农村信用社以为“三农”服务为宗旨，满足农民和中小企业信贷需求，促进农业和农村经济发展，已经发展成为我国农村金融的主力军和联系农民的金融纽带。1984年，中国开始对农村信用社进行改革探索；1996年，完成了农村信用社与农业银行的脱钩；2003年，国务院决定在8个省、市进行农村信用社深化改革试点，改革的总体要求是“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”，改革的重点是改革产权制度和管理体制。目前试点工作取得了阶段性成果，今年下半年将在总结试点经验的基础上，进一步扩大试点范围。

　　(三)中小金融机构改革

　　按照“抓两头、带中间”的中国银行业改革思路，在推进国有独资商业银行和农村信用社改革的同时，中国银行监管当局也对其他金融机构的改革发展进行适时指导。

　　为适应经济发展的需要，从1986年7月国务院批准重新组建交通银行至今，中国成立了12家股份制商业银行。1998年6月依法关闭了海南发展银行，现有11家股份制商业银行，即交通银行、中信实业银行、光大银行、华夏银行、广东发展银行、深圳发展银行、招商银行、浦东发展银行、民生银行、兴业银行、恒丰银行。截至2004年5月，股份制商业银行资产总额4.17万亿元，其中贷款2.56万亿元；负债总额4.02万亿元，其中存款3.29万亿元。

　　为支持地方中小企业和民营经济的发展、服务市民百姓，从1979年开始，中国各地陆续成立了数量众多的城市信用社。进入20世纪九十年代以后，城市信用社体制上的问题开始显现，为规范经营行为、防范金融风险，在清理整顿、联合重组的基础上，组建了城市商业银行。截至2004年5月，全国共有城市商业银行112家，资产总额1.49万亿元，其中贷款8205.6亿元；负债1.44万亿元，其中存款1.18万亿元。同时，遍布城乡的邮政储蓄机构也取得了长足发展，信托投资公司、财务公司、金融租赁公司、资产管理公司、汽车金融公司等非银行金融机构也在改革中应运而生，成为中国银行业体系的一个组成部分。

　　经过二十多年的改革，中国银行业获得较快发展，对促进国民经济持续、快速、健康、协调发展发挥了重要作用。截至2004年5月末，中国共有各类银行业金融机构法人34862家，其中包括4家国有商业银行、3家政策性银行、11家股份制商业银行、4家资产管理公司、112家城市商业银行、723家城市信用社、33965家农村信用社、3家农村商业银行、2家农村合作银行、197家外资银行营业机构、217家外资银行代表处、59家信托投资公司、75家财务公司、12家金融租赁公司、3家汽车金融公司和遍布城乡的邮政储蓄机构。银行业金融机构资产总额已经达到29.2万亿元人民币，占中国全部金融机构资产总额的90%以上。目前，中国银行业已形成了以国有商业银行为主体，其他银行业金融机构互相并存，功能齐全、形式多样、分工协作、互为补充的多层次机构体系。中国多元化、多层次的银行体系在促进中国经济市场化发展进程中发挥着重要作用。

　　二、中国银行业监管专业化水平不断提高

　　2003年3月，经十届全国人民代表大会第一次会议批准，中国政府对金融监管体制进行了重大改革，设立了银监会。银监会的成立，标志着中国形成了银行业、证券业和保险业分业经营、分业监管的体制。

　　银监会成立伊始，就明确提出了“管法人、管风险、管内控和提高透明度”的监管理念。所谓“管法人”，即根据银行业金融机构的监管指标集中体现在法人层面、银行内控制度主要由法人制定、各类风险主要由法人承担的实际，改变过去总部监管总部、分支机构监管分支机构的分割监管方式，实施法人集中监管。所谓“管风险”，即在加强对银行机构合规性监管的基础上，把监管着力点放在风险的防范和化解上。所谓“管内控”，即严格监管银行业金融机构内控制度建设和执行情况，提高被监管机构的自控能力。所谓“提高透明度”，即要求银行业金融机构真实、规范披露信息，让监管部门知情，让存款人知情，让社会公众知情，借此强化市场约束，更好地保护广大存款人和金融消费者利益。

　　为实现上述监管理念，银监会在具体工作中致力于“十个统一”：一是在监管范围上，实现本外币、表内外、境内外、内外资监管的统一；二是在监管过程上，实现市场准入、机构运营、市场退出的统一；三是在监管方式上，实现非现场监管与现场监管的统一；四是在监管内容上，实现合规监管与风险监管的统一；五是在监管标准上，实现安全性、流动性、效益性的统一；六是在监管方法上，实现定性监管与定量监管的统一；七是在监管资源配置上，实现重点监管与全面监管的统一；八是在监管手段上，实现治标监管和治本监管的统一；九是在监管的着眼点上，实现中国国情与国际惯例的统一；十是在监管的最终目标上，实现加强监管与支持经济发展和社会稳定的统一。

　　按照上述监管理念和思路，银监会的监管工作取得了明显的成效，主要有：

　　(一)监管法规建设不断完善

　　2003年12月27日，十届全国人大常委会第六次会议通过《中华人民共和国银行业监督管理法》，并自2004年2月1日起正式施行。这对完善中国银行业监管制度、强化监管手段、规范监管行为、提高监管的专业化水平将起到极大的促进作用。这是我国银行业监管的“基本法”，是构建完整的银行审慎监管法律框架和体系的核心。

　　此外，银监会根据我国银行监管实际和国际银行监管最佳实践，在《银监法》和《商业银行法》框架下，系统规划、科学设计审慎银行监管的规章和指引。去年以来，先后出台了《关于调整银行市场准入管理方式和程序的决定》、《金融许可证管理办法》、《商业银行服务价格管理办法》、《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》、《商业银行资本充足率管理办法》、《金融机构衍生产品交易业务管理暂行办法》、《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》、《股份制商业银行风险评级体系》、《商业银行不良资产监测和考核暂行办法》、《客户大额授信统计制度和零售贷款违约情况统计制度》、《中国银行、中国建设银行公司治理改革与监管指引》等几十项监管部门规章，涉及银行业监管的各个环节和各个方面。另外，还有《商业银行授信尽职工作监管指引》、《商业银行内部控制评价办法》、《企业集团财务公司管理办法》等部门规章正在制定中。

　　(二)商业银行不良资产余额和比率继续下降

　　在相当长的一段时间里，不良贷款一直是我国银行业改革发展的主要障碍，是金融风险的主要表现。经过多年努力，从2000年四季度开始，我国银行业不良贷款比例和余额实现“双下降”。但当时的贷款实行的是四级分类标准；除贷款资产外，银行还有大量的非信贷资产、表外资产。为此，银监会成立后将全面降低不良资产作为监管工作的主要目标，实行贷款的五级分类，实行信贷资产、非信贷资产和表外业务的全面监管，着力督促银行不良资产的余额和比率的进一步“双下降”。采取的主要措施包括：一是要求银行加大贷款回收力度，通过依法清收、向担保人追索、处置抵债资产等手段，努力回收不良贷款；二是严格实行审贷分离、贷款三查、授权授信制度，防止新的不良贷款；三是敦促商业银行提高拨备水平，加大损失贷款核销力度；四是建立并完善不良资产考核制度，逐步建立不良资产的实时监控系统，努力提高不良资产的真实性；五是加强现场检查与非现场监管，敦促银行加强内控；六是推进社会信用体系的建设，打击恶意逃废银行债务的行为。

　　2004年第一季度末(五级分类按季统计)，中国15家主要商业银行不良贷款余额为2万亿元，比年初减少340亿元；不良贷款比率为16%，比年初下降1个多百分点，继续实现了不良贷款余额和比例“双下降”。

　　银监会还根据国家经济金融形势的发展变化，以科学发展观为指导，及时发现和预警经济金融运行中的新情况、新问题和新风险，引导银行业金融机构全面、准确、积极地理解和把握中央宏观调控政策，坚持果断有力、适时适度、区别对待、注重实效的原则，督促银行业金融机构主动采取应对措施，保证不良贷款余额和比率继续下降，防范和化解银行风险，保持银行业金融机构稳健运行。

　　(三)审慎监管思路进一步落实

　　审慎监管是银行监管的最基本要求。它的核心内容就是对收益的估计要审慎，对损失的估计要充分。银监会目前审慎监管的重点和基本路线图是“提高贷款五级分类的准确性——提足拨备——做实利润——资本充足率达标”。首先，督促商业银行根据风险变化情况，及时调整贷款质量形态，提高贷款五级分类的准确性和规范性。其次，严格执行充足的拨备制度，要求商业银行足额提取各类损失准备，加大损失类贷款的核销力度，做实利润。第三，鼓励商业银行采取上市融资、增资扩股、引进战略投资者、发行次级债等方式，使其资本充足率达到8%以上。

　　(四)监管合作机制得到加强

　　银监会一直致力于加强与国内及境外相关部门和机构的合作，实行信息共享和统一行动，共同防范金融风险。在国内，银监会同其他部门建立了多层次的监管合作机制。一是建立银监会与证监会、保监会三方联席会议制度。二是建立银监会与证监会、保监会、人民银行的金融监管合作制度。三是建立银监会与证监会、保监会、人民银行、财政部的金融风险防范与化解制度。通过这些监管合作机制的建立，推动银监会与有关部门之间的交流与合作，建立健全金融监管协调机制，共同防范与化解金融业风险。

　　在国际上，银监会推进建立与境外金融监管部门之间的监管合作沟通机制。截至目前，已与美国、英国、韩国、新加坡、香港、澳门等国家和地区金融监管当局签订了谅解备忘录。正在和加拿大、澳大利亚、波兰、吉尔吉斯斯坦、巴基斯坦等多个国家就谅解备忘录的签署进行磋商。今年以来，还与加拿大、日本的金融监管当局建立了定期会晤机制。

　　银监会还成立了国际咨询委员会，其成员有：香港证券和期货委员会主席沈联涛先生，英国金融服务局前主席、现任英国伦敦经济学院院长霍华德.戴维斯爵士，英格兰银行前行长爱德华.乔治爵士，香港金融管理局前任副总裁、英国泽西岛金融服务委员会现任主席简达恒先生，国际清算银行前总经理、现任JP摩根大通集团国际部总裁安浩德先生，纽约联邦储备银行前行长、现任高盛公司执行董事杰拉尔德.科里根先生等国际上知名的金融专家。国际咨询委员会在北京已经召开了两次会议，对我国的银行监管提出了很多很好的意见和建议。

　　在推动监管合作机制建立的同时，对照《巴塞尔有效银行监管核心原则》，银监会组织对中国银行业监管进行了自我评估，着手制定和落实改进中国银行监管有效性的行动方案，不断更新监管理念、监管标准、监管方法和手段，提升我国的银行监管水准，使银行监管既符合中国国情，又能充分体现国际化、专业化的要求。

　　银监会成立一年多来，在探索建立中国有效银行监管的新框架的实践中迈出了新步伐。同时，我们也清醒地认识到，加强银行业监管，防范和化解金融风险，确保银行业安全稳健运行，任重道远。今后，银监会将继续坚持以新思路、新机制、新举措，不断开创银行监管工作新局面。

　　三、中国银行业对外开放不断扩大

　　(一)中国银行业的对外开放日益扩大

　　1979年，日本输出入银行在北京首先设立了第一家外资银行代表处；1981年，香港南洋商业银行在深圳首先获准设立第一家外资银行营业性机构；此后，经过二十多年的发展，特别是在2001年12月11日中国加入WTO之后，中国银行业的对外开放步伐大大加快。

　　截止今年5月，已有19个国家和地区的61家外资金融机构和企业集团在我国21个城市设立了199家营业性金融机构，其中，当地注册机构15家，当地注册机构的支行及附属机构9家，外国银行分行161家；有40个国家和地区的155家外国银行在我国27个城市设立了219家代表处；开放的地域限制已取消；外资银行经营人民币业务的城市已经扩大到13个，经营人民币的外资银行数量已增加到97家。开放了汽车融资金融服务，批准筹建了3家外资汽车金融公司。扩大了境外金融机构投资入股中资金融机构的比例(单个金融机构入股比例由10%放宽到20%以内，多个金融机构入股比例放宽到25%以内)。

　　可以说，我国银行业的对外开放已由“一枝红杏出墙来”发展到“千树万树梨花开”，呈现出 “满园春色关不住”的生机盎然局面。

　　(二)中日两国在银行领域保持了良好的交流与合作关系

　　自1979年日本输出入银行首先在北京设立代表处至今，日资银行在华设立了20家分行、42家代表处。截至2004年5月末，日资银行在华资产总额118.5亿美元，负债总额111.4亿美元，分别占在华外资银行资产总额、负债总额的20%和21%。2003年会计年度，在华日资银行实现利润7400万美元。目前，银监会还收到5家日资银行的7份设立分行、2份设立代表处和2份开办网上银行业务的申请。我们欢迎更多的日资银行来华设立机构、开展业务。

　　相应地，中国的商业银行也积极申请在日本设立分支机构。中国银行、中国建设银行等5家中资银行已在日本开设了6家分行和1家代表处。

　　中日两国在银行领域有着广阔的交流与合作前景，相信通过共同努力，双方业已建立的良好合作关系将不断向前发展。

　　(三)中国对外资银行机构的监管不断完善，依法监管水平不断提高

　　1983年，中国人民银行颁布了第一部关于外资金融机构管理的部门规章--《关于侨资、外资金融机构在中国设立常驻代表机构的管理办法》；1985年，国务院发布了关于外资金融机构管理的第一部行政法规--《中华人民共和国经济特区外资银行、中外合资银行管理条例》；1994年，国务院又发布了《中华人民共和国外资金融机构管理条例》；1996年底，中国人民银行还颁布了《上海浦东外资金融机构经营人民币业务试点暂行管理办法》。中国加入WTO后，根据承诺，我们重新修订了《中华人民共和国外资金融机构管理条例》及其实施细则，新的《条例》和《实施细则》已于2002年2月1日开始施行。上述法规、规章的颁布，标志着对外资银行机构的监管步入法制化、规范化轨道。

　　银监会自成立以来，进一步完善对外资银行的监管：一是强化以风险监管为核心，坚持审慎性、持续性监管，建立了外资法人机构评价体系(CAMELs)和外国银行分行及其母行支持度的评价体系(ROCA&SOSA)，进一步完善了风险监管手段；二是修订《外资金融机构管理条例实施细则》及制定《外资银行并表监管管理办法》、《外资银行分类监管办法》等法规和部门规章，进一步规范监管工作；三是加大现场检查力度和完善非现场监管系统。此外，银监会还在简化准入审批程序、完善审慎监管标准和措施、加强同国际金融组织合作等方面做了大量工作。

　　女士们、先生们，当前，中国银行业还处于成长过程中，市场化、国际化程度在不断提高。展望未来，银监会将坚持监管与发展并重、监管与开放并举、监管与创新并行，以新理念、新机制、新举措，积极迎接新挑战。我相信，中国银行业及其监管的改革和发展将会“百尺竿头，更进一步”。

　　谢谢大家。

中国银行业监督管理委员会