湖南非税收入“新法”破题

　　作者：江海波

　　本报记者 江海波长沙报道 湖南财税改革又创造了一个全国第一。而这个第一，结束了10年前自己亲手创造的另一个全国第一。

　　湖南省人大常委会近日通过《湖南省非税收入管理条例》，将于9月1日起取代已运 行十年的《湖南省预算外资金管理条例》。新条例意味着湖南是全国首个在是非较多的“非税收入”领域管理上动刀立法的省份。这项立法，将强化财政对庞大的预算外资金实行统一管理，遏制“三乱”、减少腐败，增强政府宏观调控能力，提高执政效率，并从源头上促使繁冗的政府“瘦身”。

　　中国税务学会专家认为，全国的非税收入管理改革的力度还很不够，在这方面，由于牵扯面很大，全国一时还难以立法，湖南的做法应有突破性的意义。一个较新的名词　一个全新的法规

　　政府非税收入是指除税收之外的财政收入，是世界各国政府财政收入的重要组成部分。据了解，中国最早在国家正式文件出现“非税收入”一词，是在2001年1月《国务院办公厅转发财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见的通知》(国办发?2001?93号)中。在此之前，这个名词只是在一些专家学者那里偶有提及。

　　参与此次立法审议的湖南省人大官员文富恒处长说，最近，这个词语的使用频率有所增加，今年3月，全国人大财经委的《预算审查报告》中出现了这个词语；同月，国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中也有提到。据了解，在湖南先立法之前，包括湖南省在内的一些省市已零星在非税收入管理方面作了些改革试点。据这次立法的主要倡导者、湖南省财政厅厅长李友志最近著写的《政府非税收入管理》一书介绍，这些省市包括河南、四川、湖南、天津等。其中，湖南在怀化、邵阳、衡阳、长沙、郴州等市成立了副局级的政府非税收入管理局，湘潭、张家界、岳阳等市在财政部门加挂了政府非税收入管理办的牌子。

　　在全省各地取得了一定的管理经验之后，湖南开始了立法方面的准备。省人大文富恒说，去年甚至更早的时候，湖南省财政厅开始起草这个条例，去年下半年，人大财经委也介入了相关工作。该条例几经修改，终在今年5月31日的湖南省十届人大常委会九次会议上获得通过。

　　据悉，湖南省财政厅已经在“组阁”副厅级的非税收入管理局，不日将正式成立。淡化预算外资金概念　强化财政的统一管理

　　该条例比较有突破意义的是强化了预算的约束力。此前，湖南省对非税收入按“预算外资金”管理，大量财政资金游离于财政预算管理之外。

　　据湖南省财政厅调查，2002年，湖南省非税收入总额达250亿元，为同期一般预算收入231亿元的1.08倍、同期地方税收收入164亿元的1.52倍。

　　有关官员认为，过去的预算外管理模式已经明显跟不上需要，这种模式肢解了财政职能，削弱了政府宏观调控能力，助长了“三乱”和腐败现象的滋生。由于缺乏预算的约束力，预算外资金存在底子不清、收支挂钩、资金体外循环和收支管理不够规范等长期难以解决的问题，从而导致部门之间行政开支、职工收入水平差距较大，收费和罚没收入中乱收、乱罚、截留、挪用现象比较突出。

　　该官员认为，新条例实施之后，“三乱”现象将得到一定程度的遏制。“以后，那些想方设法巧立名目的做法可能难以得逞。”

　　因为条例规定，凡是凭借国家权力征收的行政事业性收费、政府性基金、专项收入、罚没收入一类的非税收入，其项目的设立、征收范围的确定、征收标准的制定，应当遵守法定的权限和程序。并且，除条例规定的执收单位，任何机关、单位不得违反相关规定设定非税收入项目、范围和标准。

　　此外，由于条例还规定指定的非税收入收款银行或者农村信用社，并在指定银行或农村信用社开设非税收入汇缴结算账户。因此，隐匿、转移、截留、坐支、挪用、私分或者变相私分所收款项的现象将得以制止。遭遇利益部门抵制　过渡性账户一刀切

　　据知情人士介绍，在操作这项立法的过程中，有不少利益部门对此表示了不同程度的抵制，或要求对一些条款做出调整、修改。

　　据介绍，这些部门主要是一些有收费的部门、资金流量大或资金往来频繁的部门，还有一些就是一些垂直部门或者在财务上垂直的部门。这位人士向记者列举了交通、法院等部门和机构。“当然，除了一些部门利益在起作用，也确实在程序上给他们多了些麻烦，少了些方便。”

　　有人指出，事实上，条例出台之后，许多利益部门私设的“小金库”将被清理，某些人为部门或个人谋取利益的断了后路。

　　“确实，我们立法的时候在一些方面也做了相应的回避和妥协。妥协的目的是为了法规能更好地执行，做到多方有利。但在原则问题上我们没有让步，如‘过渡性账户’这一点。”该人士说，“此前，许多部门设立了‘过渡性账户’，这些账户由部门掌握，财政根本无法控制。在这方面，我们实行了‘一刀切’！”非税收入立法将促政府瘦身地方差异全国难推

　　资料显示，上世纪80年代以来，我国政府非税收入规模一直呈上升趋势，一方面规模不断扩大，另一方面占财政收入的比重不断攀升。2000年，我国政府非税收入突破了4000亿元大关。尤其是地方政府，非税收入规模更是超常增长，占地方财政收入的比重迅速提高。据了解，在湖南某市，非税收入占财政收入比重连续多年都在50％以上。可见，非税收入已经成为政府财政，特别是地方政府财政的重要收入来源。

　　目前，我国政府在税务、财政预算内收入管理方面已经比较规范，但占地方财政比重相当大的非税收入管理还比较混乱。多年来，一些省份未纳入预算的非税收入占总非税收入的60％～70％，使得财政对这方面资金的监管更是困难。

　　中国税务学会理事、中山大学税与理财研究中心主任杨卫华教授认为，由于征收监管混乱，全国上下尤其是一些不发达地区，有很大部分收费事实上根本无法统计进来，也有许多不该收取的费用仍然在收。

　　杨卫华表示，现在的政府机构庞大，财政成了“吃饭财政”、“讨饭财政”，政府为了维持运转，不得不通过各种收费的形式来向百姓要钱，“因为缺乏一部规范政府收费的专门法律，该不该收，怎么收，收多少没有相应的法律依据。”

　　杨卫华认为，湖南率先通过立法规定非税收入征收的目的、范围、种类、方式及其用途，这种做法应当具有突破性的意义。条例如得以很好的执行，除了可以减少腐败、进一步规范政府与百姓的分配关系、增强非税收入征收的严肃性与权威性、提高财政资金的使用效率之外，更重要的意义是增强了非税收入征收的透明度，从而减少许多不该收或者应当少收的费用。而这一点，必然让一些政府机构裁减冗员，撤并一些多余的部门和机构，减少行政层级。

　　杨卫华分析说，由于全国各地的自然条件和经济状况差异很大，发展很不均衡，一部统领全国的政府非税收入法律或法规在短时间内难以出台。也许，湖南的做法将起到一个示范效应，带动其他省市在这方面尽快规范立法，“这一块立法，地方应当先行。”(田彦红对本文亦有贡献）