土地在社会主义市场经济中的宏观调控作用_滚动新闻_财经纵横

土地在社会主义市场经济中的宏观调控作用

http://finance.sina.com.cn 2004年07月02日 09:04 中国经济时报

　　我国的经济正处于快速成长期，为避免投资布局的盲目性，加强地区发展和产业发展的协调性，急需编制国土规划。而目前国土规划缺少法律地位，没有成熟的指标体系和编制方法，需要有关方面共同努力，尽早解决。

　　黄小虎

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　　三、当前关于土地利用规划应研究的问题

　　1999年新土地管理法实施，土地利用规划的地位有较大提高，规划的编制受到重视，但规划的实施仍较差。原因很多，其中之一是我们的规划理论与方法以及规划体系还存在问题，不能很好的反映实际。

　　1．土地利用规划与城市规划衔接得不好，导致土地规划虚置，难以落实。这里的关键可能在于缺少一个上位规划——国土规划。国土规划的重点是生产力布局、空间布局、国土整治等，属于综合性规划。土地规划和城市规划属于部门规划，都应服从综合规划，缺少综合规划，部门规划之间协调困难。

　　我国的经济正处于快速成长期，为避免投资布局的盲目性，加强地区发展和产业发展的协调性，急需编制国土规划。而目前国土规划缺少法律地位，没有成熟的指标体系和编制方法，需要有关方面共同努力，尽早解决。由于涉及面广，最好能由政府的综合部门如发改委牵头，各部门配合，或者是成立专门的部际协调机构，组织各方力量，全力攻关，抓好这件事。另外，城市规划本质上就是土地利用规划，从长远看，可以考虑在适当的时候将两个规划合并为一个。

　　2．现行的土地利用规划，在指导思想上偏重耕地保护，目标单一，对保障经济发展考虑不够。目前正在准备第三轮修编，应考虑对此作必要的调整，特别是要与加入世贸（ＷＴＯ）后各业尤其是农业面临的新形势相衔接，体现多目标。

　　3．现行的土地利用规划是中央、省、市（地）、县、乡五级，自上而下指标分解，带有强烈的指令性。这样一种方法，存在两方面问题。一方面问题是缺少弹性，很难照顾各地实际情况。西方国家普遍没有中央（联邦）和省（州）级土地规划。土地在市、县，由市、县去规划。但中央（联邦）和省（州）通过法律（关于湿地、农地、交通、水利用地等的法律）加以控制。有控制又有弹性，可以充分照顾各地方的实际情况，因而实施性强，比我们的规划厉害、管用。个人认为，将来我们也应考虑逐步取消中央和省这两级的规划，改为通过法律和政策来控制。但由于目前政府职能转变尚不到位，许多地方政府仍在直接参与经营活动，因而中央的计划管理手段还不能取消，有的情况下甚至还要加强。例如对近期出现的部分行业投资过热，就需要在土地供应上加以控制。在这种情况下，可考虑设计些弹性规划指标体系，给各地方从实际出发留充分的余地。

　　第二方面的问题是行政区划与经济区划的矛盾越来越突出。土地规划按行政区，而一些发达地区经济发展已突破行政界限。行政管理如何适应经济发展？这是一个共性的问题，在土地规划上也反映出来。也许编制国土规划有助于解决这个矛盾，就土地规划本身而言，恐怕因此也需要有一定弹性。

　　4．西方规划十分重视公众参与，将其作为重要的制度基础。尽管制定规划的过程较长，但实施起来有保证。我国的规划强调对上负责，公众参与几乎谈不上，连其他政府部门的参与度都很低。因而规划实施也就成了主管部门的事，缺少群众支持和各部门的协同配合。这个问题，涉及政治体制改革，不是一件简单的事，需要逐步推进。

　　四、当前关于土地收益分配应研究的问题

　　在我国，土地收益分配主体有：国家（管理者、所有者；中央、省、市、县、乡）、集体（所有者）、用地单位、个人。土地收益分配关系，可从两个大的方面来加以研究、探讨。一个是城市土地收益分配，主要是国家与各类用地者的分配关系，以及各级政府之间的关系；另一个是农村土地收益分配，主要是国家与集体、农民之间的关系。这两个方面，又有内在的、密切的联系。

　　1．城市土地收益分配

　　城市土地，国家是地主，要向各类用地单位收地租。2002年底全国城市建设用地中纳入有偿使用轨道的比例已达24％。据测算，这一比例应该为40％－50％。就是说还有16％至26％的经营性（广义的）用地，国家没有收到地租，因土地而引起的超额利润被用地者获取。这种状况，对于那些已经有偿使用土地的用地单位，是不公平的。不利于市场经济的平等竞争。今后，要进一步扩大有偿使用土地的范围。

　　已经有偿使用的土地，存在着一个政府收地租，收多了还是收少了的问题。我个人的看法是，既存在收少了的问题，又存在收多了的问题。

　　先看收少的：全国普遍存在为吸引投资，竞相压低地价现象。理论地价是指资本化的地租，现实生活中的地价还要加上征地、拆迁和基础设施投入的费用，即政府的土地成本。目前各城市的土地成本亩均约为10—20万元左右。但许多开发区三四万，五六万就把土地出让了，甚至有所谓零地价。总之，政府不仅没有地租收入，还要倒贴钱。即使如此，由于开发区过多、过滥，仍有大量土地无人问津，闲置浪费，大量基础设施投入不能正常回收循环使用，影响城市整体建设。

　　许多地方政府之所以热衷于这样做，是从地方利益出发，着眼于增加ＧＤＰ、增加税收（财政收入）、增加就业、繁荣一方经济。解决这类问题，要教育干部端正指导思想，要改革干部人事制度，同时还应该认真研究经济机制是否存在漏洞，改革税收体制、财政体制、投资体制、金融体制等，寻找制约地方政府盲目扩张的办法。机制问题不解决，单纯从加强土地管理入手，并不能从根本上解决问题。

　　一方面存在低价供地，无序竞争的问题，另一方面，也存在片面追求政府地租收入最大化的倾向。关于这个问题，我2002年曾写过一篇文章，2003年初在《中国经济时报》发表。我的基本看法，第一，要把地租分配放到整个国民收入分配格局中考察。当前国民收入分配中一个突出问题是政府集中得过多，留给企业的太少，不利于扩大企业的投资需求和老百姓的消费需求。单从财政税收　看，占ＧＤＰ的比重并不高2002年为17％　，问题是预算外收入和各种制度外收费太多。有的分析，这两项政府收入占ＧＤＰ百分之十几为财政收入的2／3多　，最新看到的资料说是税收的2．4倍。这类资金的特点是渠道多，难以规范收支，使用随意混乱。孤立地看每一项收费，都曾有其合理性，甚至是改革的产物。问题是如此大的资金量，不能纳入财政的盘子，分散消耗了，跑冒滴漏了，养越来越膨胀的队伍了，需要集中力量办大事的时候，却没有资金。在老百姓眼里，政府形象如何？

　　第二，土地出让金的特点使其很难纳入预算内管理，只能作为政府预算外收入。各级城市政府越来越重视这一块收入，目的是筹集建设资金。有的城市政府甚至给土地部门下出让金翻番指标。出让金即地价　是若干年土地使用期的地租之和，即预支未来利润。对有实力的企业而言，一次付地价，使用期内新产生的级差地租归企业，划算。对资金紧张的企业，尚未生产就预支若干年利润，则是加重负担和投资风险。经济实力弱的城市或地区，主要靠“吃地皮”来搞建设，不但影响发展后劲，而且不利于保护耕地存量土地拆迁成本高　，助长一些地方政府打农民的主意，低价征地高价出让。另一方面也助长土地投机。

　　第三，按上述分析的逻辑，自然推导出如下主张：一是规范土地出让金的使用，可参照香港经验实行基金式管理，并明确规定用途。二是土地有偿使用应大力推广年地租制。三是在减轻土地流转税费的同时，对土地保有征税。采取这些措施，或有利于减轻企业负担，搞活经济；或有利于搞活存量土地，减轻占用耕地的压力；或有利于规范政府行为；或有利于抑制“炒地皮”；或有利于保护农民利益。这也属于机制问题。

　　2．农村土地收益分配

　　最近，中央领导、社会各界包括理论界都十分关注农民土地财产权问题，报刊上文章很多。总的看，各界关于这个问题的认识比较一致。国土资源管理部门高度重视这方面的改革，正在酝酿出台有关重大举措。我个人近几年也参与了这方面的调查、研究，写了一些报告、文章。因此，这里不拟展开论述。仅概括我的观点如下：在国家、集体和农民之间合理分配土地收益，涉及土地管理的主要有两个方面，一是完善征地制度，二是允许和规范集体建设用地流转。这二项改革其实是一件事的两个方面，彼此有内在的联系。改革的前提是尊重农民的土地财产权；改革的基本思路是在土地用途由国家管制下，允许集体和农民通过市场配置土地，发展二三产业，从中获取土地级差收益。这样，许多经营性用地，就不一定非要征为国有了。必须征的，应当按市场形成的集体建设用地价格，给农民以补偿，解决好失地农民的生产生活问题；改革的目的是提高农民的收入和生活水平，使其广泛参与、分享工业文明和城市文明；改革的关键是切实转变政府职能。

　　合理分配土地收益，还涉及农村集体经济内部的改革，也应做专门研究。

　　城市土地收益分配与农村土地收益分配密切联系，联系点是政府行为。为什么低价征地？为什么征地失控？为什么不允许集体建设用地流转？就是为了扩大政府的土地收益，将集体和农民的土地财产权益转化为城市建设资金。在某种程度上，或从某种角度看，可以说近些年许多城市的快速发展是以牺牲农民利益，将农民排斥在现代文明和城市大门之外为代价的，因而是反城市化的。按照十六大和十六届三中全会确定的方针，今后的改革应当是城市与农村联动。城市土地使用制度的改革不深化，城市扩张的动力机制不改变，农村的改革也会困难重重，特别是现在市管县的体制，县改区的做法，都是强化城市和城市居民利益，弱化农村和农民的利益。

　　（下）

　　（作者单位：中国土地学会）