依法行政面临诸多挑战

　　——访中国社会科学院法学所宪法行政法室主任、研究员周汉华博士

　　本报记者 杨良敏

　　去年8月27日十届全国人大常委会第四次会议通过的《行政许可法》，7月1日起正式实施。对这一法律的制定、实施，各方都寄予很高的期望，也给予很高的评价，被认为是推进 依法行政，建设法治国家进程中的一个重要里程碑。在这部法律实施之际，中国经济时报记者对中国社会科学院法学所宪法行政法室主任、研究员周汉华博士进行了专访。

　　行政许可法必将对

　　政府工作产生巨大、全面的影响

　　中国经济时报：《行政许可法》7月1日就要正式实施。中央政府对此非常重视，自从《行政许可法》通过以来，温家宝总理几乎是逢大会必讲，并多次组织专门会议学习、动员，您是如何理解的？

　　周汉华：确实是这样。像《行政许可法》这样受到高度重视的法律，在我国是非常少见的。各方面对它的重视，可以说贯穿于制定、准备及其实施的各个阶段。比如，从制定上讲，许可法草案最初是由全国人大法工委起草的，1998年之后由国务院法制办接手起草，中间广泛征求了国内外专家学者与其他方面的意见，凝聚了广泛的共识；在起草阶段，国务院第40次和60次常务会议两次对草案进行过审议，在全国人大审议阶段，全国人大常委会进行了4次审议，这些都是非常少见的；法律制定后，国务院专门召集省部级主要领导开会布置，并为省部级干部举办培训班，各地方、部门紧锣密鼓进行全方位布置等等，也均是前所未见的；国务院发布的全面推进依法行政实施纲要，再次重申了许可法的许多重要原则和制度；在许可法的制定过程中，审批制度改革一直与许可法制定互动，国务院整顿和规范市场秩序工作以及从源头上防治腐败工作等，也都与许可法的制定有着密切的联系。因此，可以预见，许可法实施后必然会对政府工作产生巨大、全面的影响。

　　依法行政仍面临着诸多挑战

　　中国经济时报：尽管中央政府如此重视《行政许可法》对推进依法行政、建设法治政府的进程的重大意义，但在地方却有诸多违法行政的事例出现，比如，“嘉禾强行拆迁事件”被调查组认定为集体滥用行政权力；而阜阳“劣质奶粉”事件查处后，又出了假处分事件，国务院调查组再次下去调查。这些事件都是发生全国为《行政许可法》实施作准备阶段，而且涉及地方几级政府。看来，依法行政面临很大的挑战。

　　周汉华：这些案例的出现，既让人非常震惊，实际上也有一定的必然性，它们的出现更证明了贯彻《行政许可法》基本理念与制度的重要性。嘉禾强行拆迁事件只是众多房屋拆迁争议案例中的一个，其本质是政府权力过大，侵犯了公众的基本生存权利；阜阳劣质奶粉事件，则是暴露了我们的一些政府部门只管收费、发证，而不管后续监管的系统性弊端。

　　最近几年，随着人民生活水平的提高和城市开发的加速，房屋拆迁争议成为一个非常突出的问题，影响到政府的形象和全社会的稳定。对于这种现象，从根本上杜绝需要进行系统的制度改革。我想《行政许可法》实施后，应该能在以下三个方面加以改变：第一，不论土地使用权的性质如何，其作为一项行政许可，其财产属性应该得到肯定和承认。第二，过去，一些地方搞拆迁，可以说随意性非常大，画条红线就可以强行拆迁，几乎不存在任何制约机制，甚至会出现拆了又拆的可笑做法。7月1日之后，政府再搞拆迁，应该符合《行政许可法》的这两项要求：一要证明客观情况确实发生了变化，二要证明拆迁确实是为了公共利益，而不是为了开发商的利益。如果能做到这两点，我想能实质性地减少拆迁的数量和有关的争议。第三，对于非公共利益类的拆迁，政府应该退出，让拆迁人与被拆迁人通过市场机制去解决，实现行政许可法所追求的有限政府目标。在此过程中，政府只是作为裁判员，保证双方地位的平等和公平交易，防止势力强大的地产集团非法侵犯房屋所有权人的合法权益。

　　阜阳劣质奶粉事件中，涉及到不同层级的政府部门很多，如工商、卫生、质检等等。人们经常讲，七八个大盖帽，管不住一个破草帽。为什么会这样？为什么执法机关越来越多，执法装备越来越精良，执法权力越来越大的情况下，市场秩序没有实现根本性的好转？我想，其中的一个重要原因就是我们的一些政府部门只管收费、发证，根本不去想后续监管。对此，《行政许可法》可以说专门设计了一系列的制度加以解决，以实现效能、监督与责任的目标。通过这些措施，我想应该可以提高政府执法部门的工作积极性，维护人民群众的生命财产安全。

　　对于执法机关的监督检查问题，当然还可以有更为深层次的解决办法。如果把执法机关与违法者之间的关系比喻为猫捉老鼠的关系，管制理论研究发现，猫有时候故意放着老鼠不逮，而是不断给主人抱怨鼠患太严重，由此而获得更好的猫食，更多的猫。问题在于，这种方式容易形成路径依赖，使猫从主人的不断喂食中得到更多的好处，久而久之，猫也就会最终丧失逮老鼠的能力。因此，根治鼠患，不能只靠猫，还要有其他的方式。政府执法也是同样的道理，不能把鸡蛋放在一个篮子里，仅仅依靠执法机关的监督检查。许多情况下，其他方式效果要更好。

　　为什么我们不用担心买到假家电？因为家电行业实现了充分的竞争，市场这只看不见的手起了作用，效果远胜于政府的监督检查。为什么国际汽车厂商在国外做召回比在中国积极得多？因为国外有严格的产品责任制度，一旦发现生产厂商故意隐瞒缺陷，事后的惩罚性赔偿会使厂商付出昂贵的代价。对于类似阜阳劣质奶粉事件，除了处理违法失职官员以外，我想我们还应该有更深层次的追问。只有这样，才能不断实现体制创新、制度创新。

　　如何处理好中央与地方的关系，是政府改革中的一项重要挑战

　　中国经济时报：但是，地方官员也有他们的苦衷。如何在依法行政的框架下有序协调中央与地方关系？

　　周汉华：这确实是一个很好的问题，也是很难回答的问题。我到一些地方也听到过地方官员的抱怨，说不同部门都派督察组、特派员，各有一套指示，钦差大臣满天飞，影响地方的正常工作。另一方面，我们确实又看到比较严重的地方保护主义和部门利益泛滥现象，影响中央的统一部署和全国统一大市场的构建。

　　如何处理好中央与地方的关系，跳出一抓就死、一放就乱的恶性循环，应该说是政府改革中的一项重要挑战。从信息化与各国的发展经验来看，地方分权与权力下放确实是一种普遍的趋势，因为信息化需要扁平结构，压缩行政层级，实现横向信息交流与分权。但是，在我国，情况比较特殊的地方在于，由于公众参与不够，权力一旦下放就会被地方官员截流，使地方分权演变为行政分权，甚至使下放的权力成为官员谋取私利的工具。为杜绝这种现象，不得不将权力上收，甚至采取中央垂直或半垂直管理体制，由此导致新的问题，影响地方的积极性。

　　我个人认为，要走出这种两难，有治本与治标两种方式。从根本上解决，需要政治勇气与决断，在市场化发育到一定的程度以后，需要勇敢、坚定地推进民主政治建设，靠民主解决权力下放中出现的中间截留问题。当然，在中国渐进式改革的模式之下，在民主制度完善之前，可以有过渡性的解决方案，那就是一方面加强中央的监督与法制的统一，另一方面继续推进地方分权，通过不同地方政府之间的竞争，实现地方政府行为的规范化。改革开放20多年，应该说这种方式也是起作用的，尽管特定的时期如何拿捏收放的尺度确实比较困难。

　　避免行政许可法的立法精神在实践中发生扭曲

　　中国经济时报：也有专家提出，依法行政的关键是依法治官、依法治权，而不是逐级分解成诸如“依法治农”“依法治林”“依法治水”……，甚至一直到“依法治村”，最后就是“依法治农民”，把治理的主体变成了治理的对象，从而把依法行政庸俗化。您怎么评价？

　　周汉华：我同意这种意见。法治的根本含义在于政府守法，政府权力受到制约。中国法学界就“法制”与“法治”的概念进行过20多年的辨析，就是要明确“刀”制与“水”治的重要区别，不能把法治简单地理解为是治理民众的“刀把子”。国务院关于全面推进依法行政实施纲要明确提出了建设法治政府的目标，法治政府概念的提出，我想是观念上的又一个巨大进步。接下来的重要工作就是如何使法治政府的观念普遍为广大人民，尤其是政府官员所接受，并体现在他们的日常工作中。

　　中国经济时报：《行政许可法》开始实施了，您认为还有哪些工作可以做而且必须尽快做？

　　周汉华：《行政许可法》通过后不久，我曾经写过一篇《实施行政许可法，任重而道远》的小文章。在那篇文章中，我提出了实施《行政许可法》可能会面临的一些挑战。我提出，虽然《行政许可法》体现了个人自治、市场优先、自律优先、事后机制优先等立法精神，但是，由于长期历史传统的影响和改革过程的复杂性，政府权力过大的弊端依然没有实质性的改变。一些地方和部门仍然习惯于“管”字当头，崇拜政府过度干预，甚至将管理当做谋取不当利益的手段。这种情况如果不能加以改变，《行政许可法》的立法精神在实践中必然会发生扭曲。我想，这是我们最需要解决的问题，也是全社会必须做的工作。