新《破产法》破茧正当时

　　6月23日，新《破产法》的修订草案正式提交十届人大常委会第八次常务会议进行第一次审议。这意味着，这部酝酿长达十年时间的11章164条的新《破产法》终于走上台前。这份关系着企业职工、企业法人、政府部门、企业债权人等多方利益的新法规经过10多年讨论,如今终于提交给全国人大审议，它与现行的1986年的《破产法》又有哪些不同或新意呢？

　　破产对象的扩展

　　草案第二条规定，“本法适用于下列民事主体：（一）企业法人；（二）合伙企业及其合伙人；（三）个人独资企业及其出资人；（四）其他依法设立的赢利性组织”，较现行企业破产法，适用范围从国有企业扩大到所有类型的企业。破产对象的扩展有以下几个新亮点。

　　随着我国市场经济的发展，企业产权结构呈现多样性。市场的竞争必然会导致优胜劣汰，企业的破产是不可避免的，而只有针对国有企业的破产法，是无法适应现在的市场经济运行的实际。因此，新破产法的适用对象扩展到所有类型的企业，是现实经济的要求。

　　关于金融机构破产。全国人大财经委有关负责人称，考虑到我国现行法律对商业银行、保险公司的破产问题已有规定，如《商业银行法》第七十一条规定：“商业银行不能支付到期债务，经国务院银行业监督管理机构同意，由人民法院依法宣告其破产。”《保险法》第八十六条规定：“保险公司不能支付到期债务，经保险监督管理机构同意，由人民法院依法宣告破产。”因此，总体上说，商业银行、保险公司等金融机构的破产应当适用新破产法规定的程序。

　　但是，商业银行、保险公司等金融机构确实存在特殊性。例如，这类机构的资产分为自有资产与客户财产两部分，需要对其破产时的客户财产保护作出专门规定；同时，这类机构的破产涉及人数众多，关系到社会稳定，启动破产程序须经监管部门批准。草案第一百六十三条规定：“商业银行、保险公司等金融机构实施破产的，由国务院依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法。”

　　关于针对个体工商户和个人消费信贷中可能的破产，全国人大财经委员会副主任委员贾志杰说，起草组认为，实施个人破产制度的前提是，国家具有比较完备的个人财产登记制度和良好的社会信用环境，我国目前这方面制度尚不完善，将个人破产完全纳入法律调整，时机尚不成熟。

　　起草工作组专家、中国政法大学教授李曙光认为，新破产法适用于任何类型的企业，自然也就适用于非法人的合伙企业、个人独资企业，由于此二者是合伙人或出资人对债权人承担无限责任，所以，如果允许合伙企业、个人独资企业破产，就应该允许其合伙人或出资人破产，所以草案规定了“破产法适用于合伙企业及其合伙人、个人独资企业及其出资人”，这实际上就是“商自然人破产”。不过，个体工商户不在此例。

　　破产原因认定更合理

　　现行企业破产法将破产原因规定为：“经营管理不善造成严重亏损，不能清偿到期债务”。从具体的司法实践经验来看，“经营管理不善造成严重亏损”很难认定和操作，因为社会是很难得知一个企业的财务状况的，因此，严重亏损是企业的内部信息，而外界根本无法获悉。另外，事实上已经破产的国有企业很难破产，因为这要涉及到职工的安置问题，拥有债权的国有银行会因国有企业的政策性破产而提高其不良贷款率，从而不愿意国有企业破产。因此，根据这些情况，草案将“资产不足以清偿全部债务”与“不能清偿到期债务”并列为破产原因。

　　新制度的引进——管理人和重整制度

　　作为国际上的先进经验，管理人制度和企业重整制度这次也被正式引入这部法律草案之中。管理人是在企业破产程序中负责债务人财产管理和其他事项的当事人。草案规定，管理人不仅可由依法设立或者人民法院指定设立的清算组担任，律师事务所、会计师事务所等社会中介机构也可担任企业的管理人，在重整、和解和破产清算程序中负责债务人财产管理和其他事项。

　　草案在总则部分规定：“债务人不能清偿或者有可能不能清偿到期债务，需要进行重整的，可以依照本法规定的程序进行重整”，随后在第七章“重整”部分详细规定了重整申请和审查、重整期间的营业、重整计划的制定和批准、重整计划的执行等。

　　重整是新破产法引入的一项新制度，目的是挽救面临经营和财务困境但仍有希望的企业。考虑到重整历时较长，程序比较复杂，如果适用于所有企业类型，社会成本过高，实践中容易被滥用，损害债权人利益，因此草案第六十五条确定重整“仅适用于企业法人”。为了增加重整成功的可能性，草案对重整原因适当放宽，规定企业有可能出现不能清偿到期债务情形时，就可以直接申请重整。

　　最值得关注的还是国有企业破产的适用办法

　　全国人大财经委员会副主任委员贾志杰就企业破产法作说明时表示，国有企业破产是起草中的一个难点问题。经认真研究，草案规定，在国务院规定的期限和范围内，国有企业实施破产的，按照国务院有关规定办理。

　　国务院目前对国企破产的规定，仍实行每年上报指标、财政拨款、核销银行一部分债务的“政策性破产”的方式。“政策性破产”其实就是财政出钱给病入膏肓、无药可治的企业打一剂安乐针，让企业安乐死，它对职工而言是有积极意义的，但也存在很大弊端。“政策性破产”是把全部破产财产首先用来安置破产企业的职工，而不是用来偿还企业所欠债务，这严重损害了债权人利益，而且明显违背法治原则，特别是破产企业的抵押财产也用来安置职工，这是与《担保法》严重冲突的。但过去计划体制下“低工资”以及社会保障不健全等原因造成的对国企职工的历史欠债又不能放手不管，所以才形成这样一个局面。国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁说，“这种方式的本质是‘人挤债’，而且还留有寻租空间给地方政府，却给财政和银行很大的压力，让财政和银行很受伤害。”

　　李荣融在2003年底透露的数字是，1994年到2002年，全国实施政策性关闭破产企业3080个，涉及核销银行呆坏账准备金1995.4亿元，安置职工约530万人。政府承担国企破产后职工安置成本的“政策性破产”是一种“计划内破产”，它与新《破产法》的精神是悖离的，因此也只能是让国务院去解决这个问题。

　　新《破产法》的紧迫性

　　破产法对市场经济的调整作用有直接与间接两个方面。破产法的直接作用，是以国家强制力保障决定市场经济能否正常运转的信用关系的法律形式——债，在债务人丧失清偿能力时的最终公平实现，维护全体债权人和债务人的合法权益，维护社会利益，保障正常的经济秩序。破产法在调整债务关系的同时，对市场经济还产生广泛的间接调整作用。如完善市场经济优胜劣汰的竞争机制；促进企业改善经营管理，提高经济效益；通过破产来优化资源的配置与使用，调整社会产品、产业结构等。

　　破产法的普遍实施将使我国对债的法律保护（尤其是在债务人丧失清偿能力情况下）往往只能到执行中止的状况彻底转变，终止债务拖延现象，防止“三角债”的形成，通过打破几个链环的方式解开束缚住大多数企业的债务锁链，使阻塞、混乱的商品交换等经济活动重新得以顺利、有序地进行。从某种意义上讲，破产企业是社会的经济肿瘤，必须割掉才能使其不再对市场经济造成危害。如果没有破产法，国家对商品交换关系、对债的保护，就始终存在体系上的缺陷，永远无法完备，而其他法律的调整作用也将在此泄漏，市场经济秩序将长期处于不稳定的危险状态。

　　1986年国家也发布了一个试行的企业《破产法》，但它只适用于国有企业,而且规定多是原则性规定；1991年全国人大修订民事诉讼法，但也仅仅是规定了“企业法人破产还债程序”而已。显然，从适用对象到具体的操作程序，这两部法规很难普遍实施。

　　从1994年至2003年的10年间，全国共受理企业破产案件61464件，其中受理国有企业破产案件33313件，占全部收案数的54.2%。随着破产案件的日益增多，破产案件的情况也日益复杂，这就对上述两部法规的普适性，实用性和操作性提出更高的要求，这种现实要求新《破产法》尽快出台。

　　实际情况是，不仅国有企业有破产，其他所有制的企业也有破产的问题。所以当非国有企业破产的时候，就没有法律依据可循了，法律的空缺必然会导致市场的混乱以及社会的不稳定因素的增加。虽然1991年修订的《民事诉讼法》专门有一章针对破产的规定，但其规定又过于简单，只是对法人企业的破产作了程序性规定，对于企业在什么样的情况下该破产，破产处理有几种情况，各种情况应如何处理以及对债权债务怎么进行登记、清理、清偿等，都没有操作性较强的规定。现试行的企业破产法多是原则性规定，具体的操作指导少，因此法院操作起来比较困难；同时在地方保护主义影响下，法院很难依据现行的法规来有效抑制假破产、真逃债现象的发生；此外，现行的破产法也缺少维护企业职工合法权益的制度。因此，从整个市场经济体制的发展来说，从完善我国法律制度来说，扩展了适用对象、破产原因认定更合理、引入管理人和重整制度等新制度的新《破产法》到了该“破茧”的时候了。作者：方家喜 项志华作者单位：经济参考报文章来源：经济参考报发布日期：2004-6-28星 级：