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作者：秋风
城市拆迁引发了大量纠纷与社会冲突，正是为了缓解拆迁所引起的种种矛盾，维持社会正常秩序，今年初的全国人大通过的宪法修正案特意增加了土地征收征用条款：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”同时，第十三条也增加一款：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征
收或者征用，并给予补偿。”
探究立法者的意图，我们可以确定，此次修宪的主要意图在于转变法律、政府对有关私人财产和私人使用之土地的权利的态度，修正案所强调的不是政府可以“征收或征用”，而是政府应当对于这种征收或征用“给予补偿”。而此前政府在征收或征用公民之私人财产或土地时，其实一直给予补偿，引发争议的乃是补偿的标准，因而，进一步探究立法者的意图，似乎也可以断定，此处之“给予补偿”，真实的含义其实是，“及时地”给予“充分的”、“合理的”的补偿。归根到底，强调政府补偿，目的在于维护普通民众的合法权利和利益。
不过，在具体的操作中，地方政府却常常不顾民众的这种合法权利和利益，而且，总是理直气壮。其中缘由在于：根据目前的宪法安排，城市的所有土地都属于国家所有，从技术角度考虑，实际上由城市政府代行这种所有者之种种权利。
因此，政府在出于公共利益需要而征收土地的时候，实际上扮演着两个角色：一方面，政府是土地所有权之持有人，而该土地上的居住者，仅仅拥有使用权；另一方面，政府又是公共利益的代表者。这两个角色合二为一，互相支撑。土地权利与政府的权力结合在一起，当然使得拆迁户从一开始就处于弱势地位。
正是这种制度“短路”，导致地方政府有能力、也有意志不顾拆迁户的意愿而进行拆迁，尽管已引起民众不满，却仍旧以为自己的行为是完全正当的。关键的问题在于地方政府的角色混乱。要解决这一问题，首先应当区分政府在土地征收、征用中的两个角色：作为国有土地所有者的角色，与公共利益代表者的角色。
同样是行使所有权，如果所有者是政府，则与所有者为私人时的性质是完全不同的。因为国家是由公民组成的，而我们政府是为了民众的福利而存在的。因此，政府在行使土地所有权时，不能仅仅考虑作为所有者的利益，而必须自己是民众利益的代表者。为使作为公共利益代表者的政府能够公平行事，可能需要由某个权威的专门机构作为国有土地所有权的代表，而该机构与作为公共利益代表的政府之间有一堵防火墙，它不能使用政府的强制力。当然，治本之策还是探索国有土地的长期甚至永久使用权制度。英国普通法中的土地制度和中国南方传统的土地制度中的种种安排，可资借鉴。
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