行政垄断重于经济垄断 反垄断在考验政府行为

　　本报记者 陈墨

　　垄断是垄断的行为

　　“他们说我傻，可是我妈妈说，只有干傻事的人才傻！”在电影《阿甘正传》里，阿甘的这句话颇有些哲理。简单一点说，“傻是傻的行为”。

　　面对最近关于“微软、柯达涉嫌垄断”的报道，柯达全球副总裁叶莺想要说的话和阿甘差不多——垄断是垄断的行为。她希望人们将垄断地位与垄断行为区分开来。

　　这些报道是基于国家工商行政管理总局的一份调查报告。该报告称，柯达公司1998年通过对中国感光行业的全行业合资，不但几乎将国内感光行业的所有厂家全部收购囊中，而且迅速把日本富士从中国市场的头把交椅上给拉了下来。柯达在2003年又取得乐凯20％的股权，将进一步使已经没有还手之力的富士对中国市场的影响更加弱化，从而取得了一统中国感光行业天下的绝对优势地位。

　　报告认为，虽然企业并购并不当然地削弱市场上的竞争，但却能在很多情况下给市场竞争带来负面影响，特别是同行业企业的并购，它直接导致了特定市场上竞争企业数量的减少，市场集中度提高，甚至出现少数在华跨国公司垄断市场的局面。

　　“柯达绝对没有垄断中国胶卷市场。不仅现在没有，将来也不会。”叶莺说。

　　叶莺的理由是，尽管占有绝对多的市场份额，但柯达无意、也无力操纵市场。“市场集中度高是消费者自由选择的结果。”

　　另一家被矛头所指的公司微软也试图尽早洗清“罪名”。国家工商总局同一份报告指微软目前在华已经拥有95％的市场份额。相关的媒体报道说，“作为软件业的巨人，微软的产品在信息时代里几乎可以在任何一台PC机上找到痕迹。另外，微软在全球范围内不断遭遇到的反垄断诉讼已经足够说明问题。”

　　日前，微软对外发布比尔.盖茨来华例行访问的消息时，也就“涉嫌垄断”问题发表声明称，微软全力支持中国根据国际惯例为保障公平贸易所做的努力；微软在中国的运营完全符合法律法规；另外，微软将一如既往地支持中国信息产业的发展。

　　如果非得用一个相同的词——垄断——来描述两种市场现象，那么，垄断可以指在市场上惟一拥有某一种没有替代品的产品，也可以指利用这种绝对的市场优势非法限制竞争者、操纵产品产量和价格，损害消费者福利的行为。

　　前者倒不如叫“势力垄断”；后者则可以称作“行为垄断”。

　　作为长期研究跨国公司在华发展问题的专家，商务部研究院跨国公司研究中心主任王志乐，不认为有哪家跨国公司在华曾经有过垄断行为。

　　他愿意将“势力垄断”称作市场集中度高，而将“行为垄断”真正称为垄断。

　　“我只注意到一些行业市场集中度过高问题，但没见过垄断。”王志乐说，“食品饮料业的可口可乐和百事可乐在华市场份额超过了50％，大众汽车市场份额也超过了50％。但食品饮料业‘两乐’之间竞争异常激烈，大众汽车在中国也面临着数家跨国汽车公司的挑战。这里没有谁能操纵市场。”

　　但柯达公司过高的市场份额曾引起王志乐的格外注意。在柯达与乐凯达成合资前，王志乐曾致信有关政府部门，提请留意柯达胶卷市场份额问题。并在信中建议政府有关部门“谨慎决策”，要么同时促成富士与乐凯合作，要么立即允许富士等外国公司进入中国建立生产企业。

　　事实上，王志乐却又是“98协议”的支持者。他曾就感光材料行业对外开放问题，于1997年6月致信中国政府高层，建议国内企业正确对待跨国公司进入中国市场，并采取“学习、合作、竞争”的态度，积极应对。

　　前后两次对柯达的不同态度，王志乐是基于同一个出发点：“柯达确实对中国影像产业健康发展做出过贡献，我们也应当有理由要求柯达利用自己的市场强势地位，继续保持和维护行业健康发展。”

　　“我从不认为柯达是垄断。”王志乐对中国经济时报记者说，“但我认为柯达与乐凯合资是犯了一个错误，是引火烧身。‘98协议’以来，柯达已经占尽了市场优势，没有必要再将富士进一步逼向困境。跨国公司在发展中国家，更应当重视确立自己的公众形象和行为准则。”王志乐主要还是基于道德判断。

　　有人与王志乐持不同观点，认为跨国公司在华已经实施了垄断行为：

　　全国人大常委会办公厅研究室曾萍列举了跨国公司一些市场行为，如：松下公司向中国低价倾销彩电；联合利华压制中华牙膏品牌推广；柯达为投资加盟者提供高达100万人民币的融资；还有一些跨国公司采取价格同盟、价格歧视、拒绝交易等方式实施垄断行为。

　　某媒体一篇题为《中国反垄断指向跨国公司》的报道中，尽管也谨慎地用“渐显垄断态势”来表述，但依然从并购、品牌控制、技术壁垒等三方面指责跨国公司利用市场强势地位限制了中国企业发展。

　　行政垄断重于经济垄断

　　正如王志乐所说，即便柯达目前拥有中国民用胶卷市场绝对多的份额，但要就此认定柯达垄断，无论从理论上还是实际上，都有点站不住脚：

　　在与富士、柯尼卡、爱克发、乐凯等品牌长期激烈的竞争中，柯达无权成为价格制定者，也未见其在市场上以过低的价格挤占其他品牌或以过高的价格赚取垄断利润。至于利用垄断地位控制产量，则更无从说起。

　　若单纯用市场眼光去寻找垄断行为，“98协议”的排他性倒值得注意和商榷——这也是让富士一直耿耿于怀的事情。

　　“‘98协议’是完全基于中央政府的工业政策。不仅被中国政府方面评价为国企改革的成功范例，柯达模式至今仍被视作是推动国企改革的范本。”叶莺的话隐含了一个意思：“98协议”是受政府支持和保护的，因而是合法的。

　　与此同时，柯达方面强调说，大家应该关心一下“98协议”前夕中国的影像产业背景，而且柯达的竞争对手原本比柯达更有条件达成类似协议的，从这一角度看，柯达最终胜出也是公平竞争的结果。

　　王志乐认为，无论企业有没有和有多少不当行为，眼下更应当引起关注的应当是行政垄断。

　　中国社会科学院法学研究所经济法室主任王晓晔曾撰文说，中国旧经济体制下的行政垄断行为目前仍然很严重。

　　王晓晔将行政垄断划分为行业垄断和地方保护主义。

　　行业垄断即是政府及其所属部门滥用行政权力，限制经营者的市场准入，排斥、限制或者妨碍市场竞争。这特别表现为一些集行政管理和生产经营于一体的行政性公司、承担着管理行业任务的大企业集团。

　　地方保护主要表现为地方政府禁止外地商品进入本地市场，或者阻止本地原材料销往外地，由此使全国本应统一的市场分割为一个个狭小的地方市场。

　　另一方面，由于中国的企业在一定程度上还没有真正成为独立的市场主体，即便是企业间的限制竞争行为也往往带有行政色彩。

　　王晓晔称，制止行政垄断是中国一个极其重要而且非常迫切的任务。但是，中国目前在这些方面恰恰缺乏有效的禁止性规定。

　　前面提及的微软公司的声明巧妙而又无可指责地将“球”踢给了中国政府。的确，随着对中国国情的熟悉，尤其是知名的跨国公司，对如何利用中国的法律、政策以及政府行政力量进行市场竞争已经越来越熟练。

　　当然，有些政府部门似乎始终乐意参与企业事务。

　　在被国家工商行政管理总局报告所指，容易导致垄断局面的企业并购中，无论是国内企业之间的并购，还是跨国并购，人们总不难看到政府的身影。

　　比如在《2004，跨国公司在中国投资报告》中，上海市政府就声称，要开创上海吸引外资工作新局面，实现上海和外国投资者的双赢，其中十分重要的一点就是鼓励开展跨国并购。上海将“充分发挥政府为市场主体服务、创造良好发展环境的职能，着重在政策导向和协调服务两方面进一步努力，营造更加良好的跨国并购的投资环境。”

　　仅就经济垄断问题而言，王志乐担心，目前反跨国公司垄断的呼声和势头会带来不理智因素：“反垄断绝不是反外资，也不是反跨国公司。不应当将经济问题政治化和意识形态化。”

　　他举例说，中外合资企业中，有些本土品牌逐渐淡出市场直至消失。这曾引起一些人对跨国公司的不满。但如果将这一现象放在全球化和市场经济大环境中看，其实没什么不正常的。

　　反垄断考验政府行为

　　“在无法可依的情况下，根本谈不上说哪家企业有垄断行为。”王晓晔在接受中国经济时报记者采访时说。

　　此番“微软、柯达涉嫌垄断”的报道再一次引起人们对反垄断法的关注。

　　王晓晔是该法起草者之一。据她介绍，中国于1993年颁布了反不正当竞争法之后，1994年5月就成立了反垄断法起草小组。小组成员来自原国家经济贸易委员会法规司和国家工商行政管理局法规司。

　　根据2002年2月26日的征求意见稿，中国反垄断法草案共有8章58条。实体法方面借鉴了发达国家的经验，特别是借鉴了德国和欧共体法的经验，规定了限制竞争的协议、滥用市场支配地位、控制企业合并以及行政垄断，即政府及其所属部门滥用行政权力限制竞争的行为。

　　“中国反垄断法在实体法方面的最大特点是关于行政垄断的内容，这是因为在中国当前的经济生活中，政府的不当行为是最严重和影响最大的限制竞争因素。”王晓晔说。

　　正因为如此，来自政府部门的阻力也成为反垄断法10年出不了炉的重要原因之一。“说白了，相关部门就是不愿意放弃既得利益。”王晓晔说。

　　反对者的主要理由之一是：仅凭一部反垄断法解决不了行政垄断问题。

　　王晓晔认为，行政垄断问题确实不是一部反垄断法能够奏效的。但是，反垄断法对政府滥用行政权力的行为作出明确的禁止性规定，这不仅有利于政府官员明辩是与非、合法与非法的界限，而且也有利于提高他们的反垄断意识，从而自觉抵制这样的违法行为。从这个意义上说，反垄断法不仅是国家深化经济体制改革的手段，而且也是推动国家政治体制改革的催化剂。

　　在立法基础上，王晓晔寄希望于设立一个强势的反垄断主管部门。

　　据她设想，反垄断主管机关应当有权向政府及其部门就完善和实施反垄断法提出建议和意见；有权对国家立法机关制定的涉及市场竞争的法律草案以及国务院及其部委制定的涉及市场竞争的行政法规提出自己的建议和意见；有权向政府及其部门了解市场竞争的情况；有权独立地行使职权。

　　“有鉴于此，反垄断主管机关最好是直属国务院领导的部级行政机构。”王晓晔说。