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彭兴庭
据新华社报道，十年来，我国政府在淮河流域的投入已累计达193亿元，以用于环境污染的治理（《新京报》6月21日）。然而，最近水利部的环境监测中心的调查报告却显示，淮河污染出现严重反弹，不仅仅这193亿元的资金可能付诸东流，而且周边1．3亿居民的生活也受到严重威胁。10年治污回到“原点”，谁是淮河污染的罪魁祸道？最终所有的目标都锁
定到了工业企业的非法排污上。然而经济的成倍增长，工业结构调整步代的缓慢，这不仅仅是市场经济主体追求利益最大化下的市场失灵，更是政府在治理环境污染时的行为遭到异化。
我们都知道，环境作为一种公共物品，它的非竞争性和非排他性表明，环境并不会因为消费人数的增加而引起生产成本的增加，也不会因为“某个人可以享受污染治理后的清新空气，而制止他人呼吸”。这种情形下的“外部不经济”以及“搭便车”现象，是环境污染的根本原因。在鼓励消费的市场模式下，人们对环境公共物品的利用超过环境所能提供的限度几乎是不可避免的，这种环境资源配置的低效率毫无疑问是一种“市场失灵”的表现。政府在市场经济的过程中是以弥补市场缺陷的角色出现的，但是，政府本身却也存在一个效率问题，市场解决不了的问题，政府也不一定解决得好，而且，政府的效率比起企业效率的影响更要广泛。如果政府一旦不能纠正市场失灵，就会使资源配置更加缺乏效率和不公平。淮河污染的反弹，与其说是市场失灵，不如说是政府失灵。
在我国市场化取向的过程中，地方政府的经济决策权和资源支配权也逐渐扩大。在政治环境中，地方政府作为中央政府的代理人，按照公共选择理论的视角，他们同样扮演着“经济人”的角色，往往也是以自身利益最大化为目标的。利已主义的动机在市场经济的运行中本无可厚非，但地方政府在与中央政府的环境博弈中，却“上有政策，下有对策”，为了保障地方税源和行政部门的“好处”，以形式化的权力运行来化解中央的宏观政策，对环境保护避实就虚，甚至与环保部门玩起了捉迷藏的游戏。一方面是国家庞大的资金投入，可另一方面去是越治越污，这样的反差，正如国家环保总局污控司副司长刘鸿志所说的那样：“经济利益的驱动、地方保护主义的影响已是不言而喻。”
地方政府的环境不作为、低效率和决策错误，在总结时我们往往把它笼统地归结为政绩冲动、目光短浅、缺乏有效的监督等等。这不错，但是，其根本原因不在于此。政府官员的政绩冲动和目光短浅，也是我们制度所激励出来的。制度经济学的理论告诉我们，影响资源配置效率的种种要素，都和一种最基本的“制度安排”联系在一起，那就是产权制度。有效率的资源配置，都是在交易中完成的。环境资源的消费和配置也是如此，但是，如果我们不知道“环境”这个东西是到底属于谁的，又怎么能够进行交易呢？最后很可能的结果是就是大家一起去抢。反观现在我们环境治理中出现的困境，尽管国家花了这么大精力，投入了这么多资金，依然还是回到了“原点”。从这个意义上来看，很大程度上是因为我们对“环境资源”的产权没有界定，这种彼此争抢的状态在哲学家霍布斯看来是一种契约交易之前的自然状态：“人对人是狼”的战争状态。
许多人一提到政府行为，很快就会联想到行政命令和强制措施。这是一种偏见，政府在资源配置中更应该有的不是强制，而是策略性行为。因此，环境治理的一个重要思路就是明确地界定环境资源的产权，政府的主要职责是分割企业所消费的“环境资源”产权，使企业生产所带来的“外部性”在明晰的产权中“内部化”。
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