财政体制改革与治理重复建设_滚动新闻_财经纵横

财政体制改革与治理重复建设

http://finance.sina.com.cn 2004年06月18日 09:00 中国经济时报

　　专家建言陈少强

　　近年来的重复建设问题引起了党中央、国务院的高度重视。2003年以来，国家采取了多项政策措施。今年十届全国人大一次会议通过的《政府工作报告》，对此再次作出了明确要求。重复建设的治理效果近期已有所体现，但由于其原因错综复杂，治理任务依然艰巨。本文在分析当前的重复建设现状基础上，拟从财政体制的角度寻找重复建设的制度原因，并

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提出深化财政体制改革、治理重复建设的建议。

　　对当前重复建设的基本判断

　　重复建设是指在某一行业供给能力已经能够满足社会需求的情况下，仍然有新的资源不断投入，结果造成生产和服务能力过剩，即供大于求。在完全的市场竞争状态下，重复建设本是经济周期的一种常态。在现实经济生活中，竞争并非完全，有自由竞争市场造成的重复建设，有垄断竞争市场带来的重复建设，又有政府直接投资或创造条件间接投资所致的重复建设。中国经济还处于转型时期，市场发育尚不完善，政府特别是地方政府在投资中的作用还比较大，存在着地方政府推动重复建设的可能性。

　　近年来的重复建设体现在多方面。既有一般竞争性领域（如电解铝、水泥行业）的重复建设，也有带有一定垄断竞争领域（如钢铁、电力行业）的重复建设。除此之外，其他领域也存在重复建设。首先是准公共领域。突出表现是基础设施的重复、超前建设。基础设施建设一般要有所超前，但脱离本地经济社会发展水平过分超前，就会出现重复建设。近年来，在积极财政政策的带动下，我国一些地区机场布点过于稠密，机场建成后不能得到充分利用。沿海、沿江新建、扩建大型深水泊位码头成风，吞吐能力严重闲置。一些经济还比较落后的地方花费巨额资金修建了高速公路，但车辆通过率很低，今后一个较长时期内也不会得到充分利用。其次是一般性公共领域。例如，我国已建成卫星中分辨率成像光谱仪接收站17个，其中北京有8个，成为全世界建站密度最大的城市。实际上，如果合理分布并且又能实现数据共享，我国只需要四五个接收站。但在3年内如果国家不采取有效措施，我国将出现总数80个以上的地面站。诸如此类的公共领域的重复建设，意味着公共资源配置的扭曲和公共管理的低效率。

　　由此看来，市场行为和政府行为都推动着这次的重复建设。在政府行为的背后，存在着深刻的政府体制特别是政府财政体制性原因。

　　重复建设的财政体制性诱因

　　1994年实行分税制财政体制改革，根据中央和地方的事权确定相应的财政支出范围、按税种划分中央财政与地方财政收入，调动了地方各级政府理财、抓效益、抓收入的积极性。各地顺应分税制要求，将精力和财力用在对自己有利的新财源的培育上来，过去包干财政体制下低水平重复建设项目的热度已有所降低。2001年以来的中央与地方在所得税上的分享，也在一定程度上遏制了地方特别是发达地区的重复投资建设。

　　我们也要看到，分税制财政体制带有明显的过渡性特征，存在一些需要进一步完善的地方。分税制财政体制的不完善是推动重复建设的制度性诱因。

　　（一）财政职能有待进一步调整。从一般的市场经济的“公共财政”原则看，财政职能调整要与政府调整相适应，不能“越位”，而应弥补“缺位”和“不到位”。按照这种大的原则要求，应当收缩财政的生产建设型领域，主要提供公共产品与服务，如社会基础教育、公共基础设施，并促进公平分配、维护宏观经济及社会稳定、保证政权建设、国家安全等。但我国是个后进的发展中国家，工农和城乡“二元化”特征十分明显，经济建设的任务还很重。在现行分税制财政体制下，对最为关键的生产建设项目投资权的划分并未作出清晰的界定。因而，各级政府仍然都可以搞一般性盈利项目。尽管近年来经济建设费占财政支出的比重有明显的下降，但仍比其他功能性支出（社会文教、国防、行政管理等支出）所占比重要高，占据着主导地位（达30％左右），客观上有引起重复建设的可能。

　　在“逐步退出一般性竞争领域”的同时，一些地方政府却介入了“垄断性竞争领域”，如汽车和钢铁行业，因为这些领域自身往往意味着较高的利润回报。再加上现行融资体制和审批体制的不完善，许多地方政府即使在某些垄断竞争领域并不具备明显的竞争优势，也纷纷办起了小钢厂、小汽车厂，助长了重复建设。

　　（二）地方政府的财权与事权划分不对称。目前分税制存在的最大问题是省以下体制尚未入轨，有些本应由中央承担的事权，如义务教育等，在现行体制框架内却是由地方承担。对地方财政总体而言，在事权下移的同时，财权却向中央和省级政府上移，致使许多地方财政困难重重。地方政府为了摆脱困境，常常有两种对策：（1）开发土地资源类的非税收入。开发区建设以及各种各样的基础设施建设成为重中之重的项目，而这类开发又往往牵涉到土地的使用。土地已经成为地方政府尤其是发达地区政府的重要收入来源，土地开发因而成为开发区重复建设的催化剂。（2）通过财政担保、银行借贷等方式举债，兴办各种“形象工程”。

　　（三）财政预算管理体制不完善。主要包括：（1）缺乏预算管理的绩效评价体系。许多重复建设的公共工程项目，在项目开工前缺乏细致的预算开支信息，在项目开工后又缺乏绩效评价体系：项目实施之后开工能力如何，效益怎样，是否达到预期目的，是否与建设之前的可行性研究相符，都没有相关部门或者相关指标来评估。因此，政府投资项目只管建，不问效果。项目即使没有达到预定目标，投资部门不必承担任何风险，也不必负责任，结果导致重复建设屡禁不止。（2）事业单位预算科目管理不严。在现行的财政体制下，投资和经常费用分开编制预算。许多事业单位认为，申请一笔大的投资比申请一笔小的经常费用更容易，因而经常申请投资经费，造成投资项目的重复。

　　深化财政体制改革，治理重复建设

　　由于重复建设成因复杂，表现形式多样，因而治理重复建设的方法要讲究适时、适度、区别对待，不搞一刀切，不搞急刹车。要进一步完善财政体制，积极引导地方发展经济的积极性，处理好重复建设与经济发展、中央与地方、东部与中西部间的关系，妥善解决好地方政府推动的重复建设问题。

　　一）调整政府财政职能。随着市场发育的不断完善和技术的不断进步，财政职能也要做相应的调整。财政的经济建设职能在经济较发达的地区要逐步淡出，其占财政总支出的比例要进一步降低；中央对一些跨地区的大型项目仍要参与，但具体的运作方式可以改变，如采取控股、参股等方式；市场竞争的门槛要逐步放开，市场微观主体可以逐步进入垄断竞争领域，地方政府在垄断竞争领域的职能应逐步淡化；政府财政职能要细化，一些准公共品（如基础设施）的生产和供应，可由政府和市场共同来完成。

　　二）合理划分地方政府的事权与财权。地方政府财权上移而事权下移的现象必须得以扭转，地方政府的事权和财政支出范围主要是地方性的事务，如社会服务（包括医疗卫生、气象预报、消防等），基础设施（包括道路、交通、电力、自来水、下水道、路灯、垃圾收集与处理、港口、机场、车站等），社会管理（地方政府行政管理机构，公共秩序，公共安全等），以及地方性的文化体育事业。

　　相应地，地方政府应有自己稳定的收入来源。在现有的《预算法》框架下，地方发债的时机尚不成熟。因此，可考虑增加开征新的地方税种，这种税种既要有较好的增长前景，又会在一定程度上遏制盲目投资和重复建设。目前地方的大宗税源是增值税（中央与地方共享）、营业税、所得税等，而从发展前景来看，不动产税有望为省以下地方政府的主体税种。因此，应积极研究不动产税开征的税率、税基、征税对象以及税权划分等相关问题。

　　（三）完善财政预算管理体制。对公共工程的投资，要规范预算管理程序。在项目开工前引入民主决策程序，建立和健全国家财政投资的大型项目的绩效评价体系，设置一系列行之有效的项目责任奖惩制度。严格事业单位投资类预算科目的审批，防止事业单位的重复投资建设。加强对地方土地资源类收入的预算管理，条件成熟时中央可以适当集中这部分非税收入。提高财政预算管理的透明度，清理和规范地方举债办项目的行为。

　　（作者单位：财政部财政科学研究所）