构建突发事件国家援助机制

　　代鹏

　　面对突发事件的国家赔偿机制主要是为了制止恐慌心理，增加人们进行正常社会生活的安全感，维护社会的稳定性，是一种针对特殊的危机管理措施

　　发达国家经济和社会发展的历史经验表明，当一国人均国民收入达到相当于3盎司黄金 的水平，经济就有可能进入一个持续20至50年，甚至更长的快速发展时期，即重大战略发展机遇期。在这一时期，由于社会转轨、经济转型、市场快速扩容、对外交往激增，各种不确定因素显著增加。去年猖獗一时的非典疫情和今年的禽流感表明，面对重大突发事件，中国国民和社会的承受能力还较脆弱。因此借鉴发达国家的经验，尽快构建以国家赔偿受害者人身损失的重大突发事件国家援助机制，将是中国进入重大战略机遇期后，实施危机管理，克服恐慌心理保持社会稳定行之有效的重要措施。

　　必要性

　　发达国家政府进行危机管理的经验表明，为了增强公众对抗突发事件的能力，增强社会安全感，即使已经有了高效的政府、完备的社会保障系统和雄厚的公共财政支持，针对突发社会事件和社会灾难所造成的人身伤害，在临时性的财政与危机救援措施之外，建设常设性的国家援助机制也是完全必要的。

　　一、在中国构建针对突发事件的，常设性国家援助机制，首先是稳定公共财政的需要，是为对抗突发事件的侵袭提供强大的财政支持和经济基础的需要。财政是国家职能的基础。突发事件往往会在短时间急剧增大政府的财政支出，同时在相对较长的时间内造成税收等政府收入减少，从而导致财政状况恶化。据不完全统计，截至2003年5月初，中央政府与各级地方政府用于非典防治的支出总额已超过50亿元。目前中国的财税增收90%依靠经济增长因素拉动，随着税收体制改革的深入，加大税收征管对财税增收的作用正在减弱。对于中国这样一个自然灾害频仍的国家来说，在不增发国债的情况下，利用总预备费对抗其他突发事件的空间已不大。一个可行的办法，就是利用财政拨款和其他财政工具建立一个预算外运行的独立的常设基金，专门用于突发事件的必要开支，遇危机即自动启动。从而起到对财政的“减压”作用。

　　二、针对突发事件造成的人身伤害，构建符合中国国情的国家援助机制，是制止恐慌情绪蔓延，稳定社会，提高人民安全感，促进经济发展和增加对外交流的客观需要。我们现行的危机对抗机制主要分为两个部分，一是防治救援类措施；二是抚恤补贴类措施。二者都不能很好地解决危机产生的人身伤害可能对受害者及其家庭造成的经济损失的补偿问题。这并不能有效地帮助人们克服对参与正常的社会生活可能造成的人身伤害的恐惧。国家援助机制，正是利用国家赔偿社会成员因突发事件而受到的人身伤害所引发的经济损失的保证，来减轻人们的心理恐慌。这种国家援助的核心是对人身伤害引发的经济损失，在社会可容忍的限度内，进行对等赔偿。因此可以极大的提高社会成员面对突发事件侵害可能的承受能力。

　　事实证明，即使是在以色列那样经常面临恐怖主义袭击的国家，如果建立了完善的国家赔偿制度，使人们在恐怖主义这样针对无辜平民无选择性的突发袭击下遭受的人身伤害能够得到有效的补偿，那么恐慌心理是能够得到遏制的，突发事件对人们的行为方式的影响微弱，正常的生产和生活秩序也不会受到严重破坏。

　　三、针对突发事件造成人身伤害的国家援助机制，是独立于现行社会保障机制之外的特殊的国家危机管理机制，是对抗特定突发事件的有效途径。

　　如前所述，面对突发事件的国家赔偿机制主要是为了制止恐慌心理，增加人们进行正常社会生活的安全感，维护社会的稳定性，是一种针对特殊的危机管理措施。由于突发事件属于极小概率事件，因此社会成员遭遇这种突发事件的实际可能性远远小于遭遇社会福利规定的临界条件。而且获得国家赔偿的条件较为苛刻，公民不可能由于主观的原因而受到突发事件的人身伤害，能否获得国家赔偿不以受害者的行为和主观意愿为转移。对突发事件的国家赔偿，并不是因为在这种伤害中，国家或其工作人员负有责任或者过错。而是因为如果国家不对这种突发事件导致的人身伤害进行对等经济赔偿，就可能导致社会结构和国民经济由于恐慌情绪的蔓延而受到更大损害。决定受害者能否获得国家赔偿的并不是人身伤害本身，而是导致这种人身伤害的突发事件的性质。

　　方案建议

　　中国应及早建立符合中国国情的国家援助机制。以立法或行政的方式，设立专门的常设部门管理独立于预算的突发事件国家赔偿基金，承诺对国民和在中国境内的外国人因特定突发事件造成的人身伤害进行国家赔偿。考虑到中国人口众多和国家财政的实际情况，这项基金的规模在100亿元人民币上下。该基金可由国家财政和地方财政共同出资建立。若按7∶3的比例共同出资建设，若在2年内分期建成，则中央财政每年平均需拨款35亿元，以2003年中央财政收入11940亿元计，相当于中央财政收入的0.3%；地方财政每年平均拨款15亿元，以2003年地方财政收入17105亿元计，相当于地方财政收入的0.09%。考虑到在中国财政预算编制时，预备费占总预算比例的1%至5%，按平均2%计，则每年该项支出仅相当于预备费的8%至9%左右，不会对各级财政造成大的压力。此外中央财政还可通过发行国债或专门国债，征收小额行政附加费，发行福利彩票，附捐邮票等收入以及接受社会捐赠等方式寻求该赔偿基金的资金来源。

　　随着经济发展和收入水平的提高，国家亦应定期评估国家赔偿的标准、特定突发事件的发生可能；并定期由中央和地方财政共同注资充实该基金。对法定突发事件造成人身损失的国家赔偿额度，应当在社会可以容忍的幅度内，依照其税收状况、财产状况、收入状况、家庭成员经济状况、剩余工作年限决定，尽可能减少突发事件对其造成人身伤害引发的经济损失。对于死亡者，其收入状况的计算应按照其生前由税收依据，包括法定免税额的部分，加以计算。以中国目前经济发展水平，国家赔偿的金额应在5万至25万元人民币之间为宜。总额计算超过赔偿上限者按上限计，不足下限者按下限计。

　　《国际金融报》 (2004年06月18日 第二版)