新一轮税制改革的政策效应

　　党的十六届三中全会提出要分步实施税制改革，预示着新一轮税制改革将逐步推出。在市场经济条件下，税收具有筹集国家财政收入和对经济运行实施宏观调控两大基本功能。就某一项税制而言，无论改革方案多么完善，其推出改革的时机都是至关重要的。税制改革不仅仅涉及税制本身的优化问题，还与税制改革所面临的宏观经济环境以及宏观调控的需要紧密相关，必须把税制改革的内在要求与宏观调控的总体要求有机地结合起来。我想从这个结合点出发，就推进新一轮税制改革应该注意的问题作些分析。

　　逐步推行增值税由生产型改为消费型

　　从完善税制的角度看，必须将生产型增值税转为消费型增值税。我国1994年进行增值税改革时，从当时控制固定投资规模膨胀的宏观经济环境和保持税负基本稳定的需要出发，采用了国际上很少使用的生产型增值税制。这种税制只允许企业抵扣购进原材料所含进项税金，不允许抵扣购进固定资产所含进项税金，因而存在对资本品重复征税的问题，影响了企业投资的积极性，制约了资本有机构成高的企业和高新技术产业的发展。实行消费型增值税是国际通行的做法，就是在对企业征收增值税时，允许企业抵扣购进固定资产所含增值税，这样可避免重复征税，鼓励企业增加固定资产投资，特别是鼓励资本有机构成高的企业扩大投资，带动产业结构调整，促进企业技术进步，进而拉动经济增长。但是，在推进增值税转型的时候，要考虑到它对国民经济的影响和调节作用。

　　一是要考虑财政承受程度。由于增值税是我国最大的税种，去年仅增值税收入就达7300多亿元，占税收总收入的1/3以上。增值税的转型，从根本上说，可以促进经济增长，进而带动税收的增加；但从近期看，由于抵扣进项税额较多，在保持税率不变的情况下，会减少一定数量的财政收入。静态估算，若全面抵扣固定资产投资所含进项税金，一年约减少增值税收入1500亿元；若只抵扣机器设备投资所含进项税金，一年约减少增值税收入1000亿元。所以抵扣种类只能先考虑机器设备，抵扣范围只能先在部分地区进行试点。中央决定，为了更好地实施振兴东北地区等老工业基地战略，今年在东北地区8个行业率先实施增值税转型，允许企业抵扣当年新增固定资产中机器设备部分所含的进项税金(机器设备存量和房屋、建筑物所含的进项税金不予抵扣)，一年约减少税金收入150亿元。这样既能够有力扶持东北地区的工业发展，又能够为今后全面推行这项改革积累宝贵经验。

　　二是要考虑宏观调控政策取向的需要。全面实行增值税的转型，相当于大规模的减税，有利于刺激企业投资。但在社会投资增长过快、投资规模过大的情况下，实行增值税转型的时机和条件就显得不够成熟，所以要在投资形势好转时，才能考虑推出这项改革。此外，目前财政宏观调控仍以支出政策为主，加大对农业的投入，支持公共卫生、科技教育等社会事业的全面发展，加强国家重点工程建设，实施西部大开发战略和振兴东北地区等老工业基地战略等，都需要保持一定规模的财政支出。若全面推行增值税的转型，减少上千亿元的增值税收入，这就使财政宏观调控政策取向面临两个抉择：要么减少同等规模的财政支出，使财政宏观调控政策的着力点从以财政支出为主转向以减税为主；要么在不减弱财政支出力度的前提下，通过减税相应扩大财政赤字规模。所有这些，都需要结合当时的宏观经济形势和宏观调控需要来考虑确定；或采取逐步推行的方式，分若干年完成全面转型的改革。

　　落实出口退税机制的改革措施

　　原出口退税机制导致政府欠企业退税款，各方反应强烈。新一届政府非常重视解决这个问题，责成有关部门抓紧研究从根本上解决出口欠退税问题的措施，在深入调查研究和广泛征求意见的基础上，于2003年10月果断作出改革出口退税机制的决策，确定了“新账不欠，老账要还，完善机制，共同负担，推动改革，促进发展”的改革原则。改革从今年年初开始正式实施，主要包括五方面内容：一是对出口退税率进行结构性调整，将目前出口退税率平均下调3个百分点左右；二是改革后新增出口退税由中央和地方按75：25的比例分担，建立中央财政和地方财政共同负担的出口退税新机制；三是中央进口环节增值税、消费税收入增量首先用于出口退税；四是调整出口产品结构，推进外贸体制改革；五是累计欠退企业的税款由中央财政负责偿还。

　　从“新账不欠”来看，中央财政没有问题，今年中央财政已安排退税指标2108亿元，年中还可根据进口“两税”增收情况增加退税指标，保证全年退税需要。现在企业主要担心的是地方政府能否保证及时足额退税，特别是收购出口比例较高的地方，政府出于自身利益的考虑，可能会干预其收购外地产品或对外购产品不予退税，这些问题不解决，都会影响企业拿到退税款并影响出口。

　　从“老账要还”来看，主要是看中央财政的偿还方式。由于累计欠企业的退税款多达3000亿元左右，从今年开始，中央财政加快了偿还退税本金的进度，对于未偿还的退税本金，中央财政采取全额贴息方式，保证企业资金占压不受损失，同时也便于企业以退税凭证做抵押，获取银行贷款。怎样偿还退税本金，目前舆论界有两种意见：一种是采取发行专项国债方式，由中央财政一次性予以偿还；一种是分年偿还，分若干年偿还完毕。无论采取哪种方式，都与宏观经济形势密切相关，需要统筹考虑。

　　取消农业税，逐步实现城乡税制统一

　　今年《政府工作报告》指出：除烟叶外，取消农业特产税。从今年起，逐步降低农业税税率，平均每年降低1个百分点以上，五年内取消农业税。最近，为了进一步增加农民收入和刺激农民种粮的积极性，中央又加快了农业税改革步伐，决定今年对吉林、黑龙江取消农业税，在河南、河北、安徽、湖北、湖南、江西、山东、辽宁、江苏、四川、内蒙古11个粮食主产区省份降低农业税税率3个百分点，其他省份降低农业税税率1个百分点，力争用两三年时间完全取消农业税。通过推进农村税费改革加大对农业主产区的扶持力度，努力增加农民收入，由此减少的县乡收入通过精简乡镇机构、压缩人员、完善财政体制和增强财政转移支付力度等渠道来解决。此外，还要进一步落实涉农税收优惠政策，对农民从事农业经营取得的所得，暂不征收个人所得税。

　　逐步取消农业税，让农民有个休养生息的阶段，随着农业的不断发展和农民收入水平的不断提高，创造条件逐步实现城乡统一税制。例如：探索将农民出售的农产品纳入增值税征收范围，将农民从事农业生产活动取得的收入纳入个人所得税征收范围，等等。此外，国家正考虑修订《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》。实行最严格的耕地保护制度是我国的一项基本国策。近年来，一些地方违法乱批滥占耕地现象比较严重，使耕地面积不断减少，严重侵害了农民利益，甚至影响国家粮食安全。在这种情况下，及时修订耕地占用税暂行条例，扩大现行耕地占用税范围，适当提高税额标准，清理减免税政策，切实依法保护耕地，具有重要意义。

　　统一各类企业税收制度

　　按照世贸组织原则，统一内外资企业税收制度。我国加入世贸组织的过渡期已临近结束，金融、商贸等服务领域的市场正全面向外资开放，在外资企业享受国民待遇原则而进入国内市场的同时，原来对外资企业采取的一系列税收优惠政策要相应取消，这样才符合世贸组织关于公平竞争的原则。统一内外资企业税收制度包含许多方面，其中最主要的是统一内外资企业所得税制。统一后的企业所得税应按照“扩大税基、降低税率”的原则，减轻内资企业的税负，取消外资企业的税收优惠，进一步规范税前扣除范围和标准，促使实际税负与名义税负趋于一致。推进这项改革涉及企业所得税“两法”合并问题，要与人大立法进程相协调；同时还要考虑对外资的影响，以及周边国家和地区对吸收外资采取的税收政策。为减轻对外资企业的影响，统一内外资企业所得税还可与增值税的转型联动推进。

　　结合税费改革，统一内资企业的税收制度。要按照十六届三中全会提出的“非公有制企业在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面，与其他企业享受同等待遇”的要求，对现行税费政策进行调整，消除现行税费制度对非公有制经济的歧视性待遇，促进非公有制经济的平等竞争，共同发展。

　　改革个人所得税制

　　现在个人所得税的起征点为800元，是根据10年前的个人收入水平确定的，这就使广大工薪阶层成为纳税的主体，而对高收入者起不到应有的调节作用，个人收入差距继续呈扩大趋势。当然，合理调节个人收入差距，要多管齐下，但改革个人所得税是重要一环。要调高个人所得税起征点，适当调整级距和税率，加大对高收入者的调节力度。为严格征管，堵塞偷漏税漏洞，要相应实行综合与分类相结合的个人所得税制，将工资薪金所得、生产经营所得等有较强连续性或经常性的收入列入综合所得的征收项目，实行统一的累进税率；对其他所得仍按比例税率分项征收。进一步规范税前扣除范围和标准，建立支付所得的单位与取得所得的个人双向申报的纳税制度，强化个人纳税意识。同时，按照公平税负、合理负担、鼓励引导个人投资公益事业的原则，适当提高个人捐赠支出的税前扣除标准，鼓励富裕阶层回报社会，促进社会捐助制度的建立。

　　改革个人所得税的同时，还可考虑开征遗产税。个人所得税还有组织收入的重要功能，调节力度不宜太大，应配合开征遗产税。开征遗产税已在党的十五大报告等一系列中央文件中提出，关键是要充分论证和把握好出台时机。开征遗产税，既要调节收入分配、防止贫富差距过分扩大，又要注意保护个人投资的积极性，避免资产向境外转移。只有建立遗产税，才有利于在一定程度上调整社会财富的分布，缓解贫富悬殊矛盾，体现社会公平；有利于提倡劳动致富，限制不劳而获；有利于完善我国调节个人收入的税制，贯彻国际间税收对等原则。

　　适时出台燃油税的改革

　　开征燃油税，就是取代长期以来实行的公路养路费、公路客货运附加费、公路运输管理费、航道养护费、水路运输管理费、水运客货运附加费，以及地方用于公路、水路、城市道路维护和建设方面的部分收费，意义十分重大。一是通过“费改税”，可以替代和取消一大批收费项目，从根本上治理公路“三乱”，减轻社会负担，促进汽车消费；二是机动车辆用油多少与其对道路的磨损程度基本相适应，可以体现“多用路多负担，少用路少负担”的原则，比较公平、合理；三是有利于汽车生产企业不断研制和开发新型节油车辆，加快淘汰耗油量大的老旧汽车；四是可以促使机动车辆拥有者和使用者采取措施，降低油耗，节约能源，减少环境污染，促进环境保护；五是可以确保道路维护具有稳定的资金来源，撤销有关收费稽征机构，避免以费养人，保障资金专款专用，促进道路维护和建设事业健康发展。国家有关部门已做好燃油税的改革方案。要继续做好出台燃油税的各项准备工作，密切关注国际市场石油价格走势，建立和完善我国的石油价格形成机制，适时出台燃油税，确保这项改革顺利实施。

　　对不动产开征统一规范的物业税

　　物业税又称“不动产税”或“房地产税”，主要针对不动产，要求所有者或承租人每年都缴付一定税款。推行这项改革，就是将现行房产税、城市房地产税、城镇土地使用税以及土地出让金等税费合并，转化为房产保有阶段统一收取的物业税，同时取消房地产开发建设环节设置的各种乱收费项目。这些税属于地方税，可在中央统一指导下，选择若干地区先行试点。实行物业税，就是将现行房地产开发建设、交易环节承担的有关税费，改为由拥有或使用房地产的单位和个人承担。征收环节后移，可降低前期房地产开发的税费负担，从而降低现行房屋售价水平，有利于中低收入者买房。以后房产所有者或承租人每年需缴纳一定的物业税，还要与物业管理改革结合起来，相应减少和规范物业管理收费，真正把物业管理纳入政府监督指导下的社区管理范围，为住房者提供良好服务，同时切实减轻住房者的税费负担。

　　还有其他一系列税制需要改革和完善。应当强调，税制改革涉及重大利益关系的调整，一定要周密部署，妥善制定方案，并根据经济和社会发展的需要，把握好时机，做到成熟一个择机出台一个。

　　作者系国务院研究室宏观经济司副司长

　　(责任编辑 赵雪芳)