(权威分析) 阻断金融风险财政化的传导路径

　　改革开放20多年来，投资一直是促使我国国民经济保持高速增长的巨大引擎，而给此引擎提供原始动力的很大一部分是财政与金融。在为国民经济发展输血、供氧的同时，财政与金融又因边界不清、职能模糊、体制摩擦等问题给整个国民经济体系带来了系统性风险。尤其是在加入WTO后，随着我国经济国际化程度的逐步提高，全球经济运行中的不确定因素将会通过国际贸易和国际资本流动等途径传入我国，这不仅增添了国家财政金融政策的执行难度，也使国民经济运行环境变得日趋复杂。因为外因只有通过内因才能发生作用，所以外来风 险能否影响我国经济的发展，也需视我国经济运行体系是否健康、安全而定。因此，搞清我国财政风险的主要来源，以及财政风险与金融风险之间的关系，是我们深化财政金融体制改革，防范和化解国家宏观经济风险的前提与条件。

　　一、财政风险的主要表现

　　1、财政风险的涵义

　　所谓财政风险就是由于各种原因导致政府债务均衡状态遭受破坏的可能性。

　　改革开放20多年来，我国财政体制正逐步从吃饭财政向公共财政转变。与传统意义上的财政风险相比较，现代财政风险(或公共财政风险)的内涵发生了很大的变化。对前者的研究，主要涉及财政赤字、国债规模、中央与地方事权划分等问题，而对后者的研究，除了要涵盖以上几个方面外，还要涉及公共财政体制下政府职能的方方面面。凡是涉及体制转轨过程中的社会、政治、经济问题与矛盾，都需囊括到现代财政风险的研究之中。

　　借助世界银行提出的政府隐性债务和或有债务概念，可将我国的总体债务划分为四大类：直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务、或有隐性债务等。直接显性债务是任何情况下政府都要承担的债务，不以任何事件的发生为条件。由于直接显性债务的可控性，与之相对应的直接财政风险也是可控制的；直接隐性债务、或有显性债务、或有隐性债务(下面将三者简称潜在债务)是政府的条件债务，它是否构成政府的现时义务，还要以条件是否发生及政府是否会最终确认为前提。又由于它们大多是由准财政行为或非财政行为引发的，有着很强的不确定性，所以很难对其进行量化和估计，因此与之相对应的间接财政风险具有不可测性和不可控性。

　　2、我国财政风险的主要表现

　　从以上的分析可知，我国财政风险是由直接显性债务和潜在债务均衡状态遭到破坏而引起。而根据中国人民大学承担的一项国家社会科学基金课题研究结果表明：由直接显性债务和潜在债务组成的国家综合负债水平约占GDP的115%--118%，而其中仅潜在债务就约占GDP的90%左右。可见潜在债务构成了我国财政风险的主要来源。

　　财政风险范畴的大小与财政运行体制有着极大的关系。我国目前的财政体制，既非过去那种包打天下的统收统支的计划财政，也非标准意义上的公共财政。由于财政管理体制改革滞后，常常出现政府管理职能缺位、越位、不到位的现象。

　　根据我国现行财政活动所涉猎的范围看，我国各级政府不仅生产公共品，同时还生产着大量的非公共品。所以我国潜在债务的主要表现形式有：部分外债(主要是指巧借、巧还没有登记的外债)处理金融机构不良资产所形成的或有债务、社会保障资金缺口所形成的债务、国家政策性银行及其他公共部门发行债券所形成的债务、国债投资项目配套资金形成的或有债务、国有企业亏损所形成的债务、对供销系统及农村合作基金组织援助所形成的或有债务，以及由地方层级所形成的隐性与或有负债等(主要包括地方政府乱担保、乱集资，地方金融机构支付缺口与金融机构关闭、重组所引起的隐性和或有负债)。

　　从整体来看，外债、金融机构不良资产和社会养老保障欠款是我国隐性和或有债务(即政府的潜在债务)的主要组成部分。而从广义上讲，它们都是我国金融领域所潜藏的主要风险。目前这些风险还没有转化为整个金融业的危机，主要靠的是国家财力的支撑。从中央到地方，从政府部门到企业，由各种债务所组成的链条之所以能够延伸下去并没有断裂，就在于这个债务链由金融在时刻给其供氧。为了保证不因债务链条断裂而产生财政风险或危机，金融体系(尤其是国有金融机构)自愿或不自愿地首先担起了救火队的角色，通过进一步输血以保障原有债权、债务关系的正常维持。只有到了金融无血可输时，财政才作为最后的兜底买单人出场。在我国，财政风险先是通过金融领域集中，然后再通过财政显性化。所以有人说，在中国金融风险就是财政风险，有一定的道理。

　　二、金融风险在财政领域的传导途径

　　1、金融风险向财政传导的主要途径

　　自1997年亚洲金融危机以来，我国政府对金融风险问题一直保持着高度的警觉性，并采取了积极的应对之策，使金融领域的风险得到了有效地控制。由于金融问题的公共性，以及国有独资或控股金融机构在整个金融体系中占主导地位的现实，解决金融风险的重担自然要落到政府财政的身上。虽然解决金融问题的主要措施是财政手段，但针对不同情况，其具体方式也不相同，经过总结归纳起来有以下几种：

　　股权无偿划转：由于我国金融业在1999年以前实行过一段时期的混业经营，国有商业银行持有相当数量的证券公司、信托投资公司的股权，为了控制混业带来的风险，国家对银行、证券、信托、保险实施了分业经营、分业管理的体制，并将银行持有的其他金融机构的股权作了无偿划拨的处理。

　　追加注资：如1998年3月，财政部发行特种国债2700亿元，用来补充国有独资商业银行的资本金，以加强国有银行的抗风险能力。2004年1月，国家又动用外汇储备450亿美元，向中国银行和中国建设银行注资。

　　冲销呆账：如，1997年冲销了国有商业银行的呆账300亿元，1998年冲销了400亿元。

　　间接减征营业税：通过缩短国有商业银行应收未收利息的计收年限，以减小国有商业银行营业税税基。

　　成立资产管理公司：将四大国有商业银行的不良资产剥离出来。

　　债权转股权：将有问题金融机构的债权转化为股权，以减轻原债务人的负担，使其得以继续延续下去。

　　中央银行再贷款：为了化解金融机构的支付危机，并对其重组，中央银行往往需要增加再贷款支持。但中央银行贷款损失最终还要中央财政补助。

　　地方财政的支持：在处理地方金融机构问题时，地方财政也需要提供多种形式的支持。

　　中央财政的直接补偿和暗补：某些被关闭金融机构的外债，由中央财政负责偿还，这些外债多为应付国际金融机构的主权债务。在处理一些被关闭金融机构时，对接手其相关资产和债务的国有商业银行，在一定期限内，可减免上交中央银行的再贷款利息。

　　除了对四大国有商业银行采取以上的财政措施以外，国家还对其他有问题的股份制商业银行、保险公司、证券公司、信托公司，以及其他地方性金融机构采取了关、停、并、转等措施，以化解金融危机。

　　2、金融风险财政化的历史渊源与现实选择

　　我国金融风险财政化的缘由可从历史与现实两个方面分析。

　　从历史的角度看，国家财政对金融业(主要是国有银行业)有欠账。1979年，我国实施改革开放政策后，计划体制、金融体制、财政税收体制、价格体制、投融资体制等方面的改革随之全面展开了。20世纪80年代以后，减税让利是国家财政政策的基本趋向，我国经济也由此进入了一个高速增长期，GDP年均增长率为9.7%。从改革开放之初到1996年前后，我国财政体制改革走的是一条放权让利的道路。国民收入分配格局发生了巨大的变化，收入在分配上向居民、企业、地方倾斜。因此，曾一度出现财政收入占GDP比重和中央财政收入占全部财政收入比重双下滑的局面。

　　这一时期的国家财政状况是，中央财政收入增长慢于财政支出的增长，财政赤字和债务规模不断扩大，预算内资金十分拮据。同时，由于部门与地方政府出台的各种集资、收费、基金项目分散了政府资金，影响了国家预算的统一性，致使中央财政调控宏观经济的作用受到了挑战。中央财政配置社会资源的职能被弱化后，其肩负的社会经济发展责任并没有因此而减轻。在中央财政捉襟见肘之时，居民储蓄和银行存款却有了快速增长。有着充裕资金的国有银行正好垫补了中央财政这一时期在投融资和宏观调控方面留下的真空，并在相当长的一段时期内肩负着部分财政职能，获得了第二财政的称号。

　　国有银行在行使部分财政职能的同时，也为时至今日承载的不良资产打下了伏笔。当时，银行与财政被认为是政府的两个钱袋子，在社会经济发展需要财力支持时，是银行拿钱还是财政拿钱?其区别仅在于是政府动左手和右手的关系。传统体制下的财政、银行、企业三者之间的关系也一直拉扯不清，国有企业作为一个经营性主体承担了本不应该承担的社会责任，当其出现效益滑坡、偿债困难时，政府理应出面救助，不过其前提是政府必须有足够的财力。当政府财力吃紧，爱莫能做时，只有靠银行给企业提供发展资金和安定贷款了，这也就是所谓的吃了财政、吃银行现象。但当财政、银行体制改革走到今天，已到亲兄弟，明算账的时候，毕竟财政、银行的职能不同，所肩负的责任各异。所以，金融风险(主要是指国有银行不良资产问题)财政化，也算是财政对银行欠账的一种历史注解。

　　金融风险财政化，其缘由在我国除了财政与国有银行的特殊历史渊源外，还在于金融是现代经济的核心，其稳定与否直接决定着整体经济的安全与稳定，所以一旦金融体系出现危机，政府有必要即时帮助那些处于危机中的金融机构。这既是公众的预期，也是政府的道义责任。

　　从各国处理金融危机的措施看，金融机构重组、关闭都有财政的介入。如20世纪80年代末，美国国会曾批准拨款1300亿美元，用于当时信托公司的重组，以及800多家储蓄贷款机构破产关闭时的债务清偿等；1990年代末，日本政府也计划耗资数千亿美元用于解决银行、保险业存在的问题。1997年亚洲金融危机发生以后，泰国、韩国、印尼等亚洲危机国家，在解决银行破产、债务清偿、冲销坏账方面也动用了大量预算资金。可见，当金融这个准公共领域稳定出现问题后，由财政即时对其施以援手既是各国的通常做法，也是我国的现实选择。

　　五条对策化解金融风险财政化弊端

　　金融风险财政化既是我国经济体制转轨过程中的内生现象，又是现代社会经济稳定发展对政府职能的客观要求。

　　首先，处于体制转轨时期的我国经济，其主体依然是由政府、银行(主要是国有银行)企业(主要是国有企业)三者共同组成的巨型集团公司。由于三者职能的某种重叠，导致了其边界模糊不清，所以，区分风险因谁而起、责任由谁分担并不重要，反正都是国家的事情，这也是金融风险财政化的内在逻辑。

　　其次，金融是现代经济的核心，金融的稳定自然关系到社会与经济的稳定，所以提供稳定这一公共物品就成了守夜人的天职。因此，从历史与现实的角度看，金融风险财政化都有其客观必然性。但从国际经验来看，我国化解金融风险的手段过于单一，相关制度建设滞后。从市场逻辑看，目前的风险化解方式也缺乏效率。随着社会经济的发展，我国金融风险财政化的模式也暴露出其制度性缺陷，存在着许多弊端和不尽合理的地方。

　　一、金融风险财政化的主要弊端

　　在西方发达国家，金融风险是金融风险，财政风险是财政风险，其边界比较明晰，至少责任是明确的。但在我国，金融风险(主要是指国有独资或控股金融机构的风险)与财政风险往往是交织在一起的，一般很难将它们完全区分开来。如果说国家财政对陷入困境的国有金融机构提供帮助是缘自其历史欠账的话，那么对陷入困境的其他金融机构提供帮助则是出于道义上的考虑。由政府财政出面化解金融风险在获得真正的社会效应(遏制金融风险向其他经济领域蔓延)的同时，也带来了一系列的负面效应，如增加财政本身的脆弱性、助长金融机构败得行为、减少国民社会福利等。

　　1、增加财政的脆弱性。所谓财政的脆弱性是指由于各种原因引致政府财政状况恶化，进而造成政府财政政策目标不能实现的状态。

　　由于政府潜在债务的存在具有其客观必然性，所以财政本身也就具有了内在脆弱性。潜在债务平时处于潜伏状态不易觉察，一旦显性化，就变成政府的现时义务，冲击原有的预算平衡，给财政预算留下缺口，造成政府财政收支状况的恶化。

　　国际经验表明，当一国金融体系的稳定性出现危机时，基于公众压力和道义责任，最终政府总会被迫出面救助。对一国政府而言，金融系统就是一个布满隐性和或有负债这类地雷的重灾区，如果踏上这片雷区，就必然要作出牺牲。对处于体制转轨时期的我国而言，金融领域的隐性和或有债务更多，金融风险的转移更易增加财政的脆弱性。

　　2、助长败德行为。由于考核、监督机制不完善，委托代理链条过长，国有银行等金融机构为了完成国家或上级交给的任务，可能会自觉不自觉地利用隐性和或有债务的方式做表面文章。而这些机构的领导人，有时甚至为了自身的利益，不惜拿国家的钱财去冒险，因为成功的话，可以获得冒险成本若干倍的回报。不成功的话，损失由国家兜着，自己只是调换一个岗位，充其量也就是失去现有的工作罢了。每当中央政府或地方政府出面救助出问题的金融机构时，也给其他金融机构或其债权人造成一种预期：当我们出问题时，政府也不会袖手旁观。政府一次又一次的救助活动，更强化了它们对太大而不能倒闭的预期。同时也助长了它们的败德行为，正如央行一位学者指出的那样，面对国内无实质区别的单一性市场退出机制，高风险的机构投资者将不断被‘复制’：赢了是自己的，亏了是中央银行的。其推论是：不去追逐风险是非理性的，大胆寻求高风险收入是最优的。

　　3、侵蚀公民的社会福利。一般来说，一国公民在消费公共产品获得正效用的同时，也可能要承受相应副产品(财政风险)带来的负效用。当金融风险是由非人为因素造成的时候，因国家财政出面化解金融风险而带来的额外支出，将构成全体公民的福利损失。当金融风险是由人为因素造成的时候，而相应的财政救助支出将由大多数公民承担，而那些制造风险的人则通过风险这一途径将本应由大多数公民享有的福利转移到了自己的手上。如果是前一种情况，那是全体公民应尽的义务，如果是后一种情况，则显然有失公平。纵观我国发生的众多金融机构破产倒闭事件，多数与人为因素有关。

　　二、化解金融风险财政化弊端的对策

　　现阶段，由于我国社会经济改革中的各种矛盾与问题都要直接、间接地反映到财政上来，所以财政所承担的风险是全方位的。金融风险财政化既是我国目前阶段下化解金融风险的一种模式，也是经济体制转轨时期的一种必然制度安排。因此，要解决金融风险财政化问题，除了要做一些技术性改进外，更重要的是要在政府宏观财政、金融管理体制改革上下功夫。

　　1、进一步明确政府与市场的关系是化解政府潜在债务的首要环节。政府和市场应是互补关系，而非相互替代的关系，因为二者都有失灵的时候。虽然经过20多年的改革，计划经济时代政府财政包打天下的做法有所改进，但政府现在的许多工作作风仍带有浓厚的计划经济色彩，一些不应该有政府介入的领域也出现了政府的身影，由此产生了许多不应有的潜在债务。尤其是一些地方政府出于政绩和形象的考虑，依然有着不可遏制的投资冲动，盲目投资和重复建设把本来就很拮据的财力沉淀在无望的工程上。所以划清政府与市场边界是化解政府潜在债务首要的一环。

　　同时，在政府内部还要明确中央政府和地方政府各自的责任，完善现行的分税制体制，按照一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权的原则，建造完整的分级财政，彻底解决事权与财权不统一的问题，以堵住地方政府因事权和财权不对称倒逼中央财政的口子。

　　2、深化国企改革，理顺和规范银、企关系。我国财政风险主要来自于金融领域，而金融领域的风险又与国有企业经营业绩不佳有着十分密切的关系。由于我国金融资源有60%集中于国有商业银行，而国有商业银行金融资源又有70%流向了国有企业。国有企业尽管占用了70%左右的银行信贷资源，但对GDP的贡献率不到40%，对经济增长的贡献率不到20%。所以国有企业整体效益不佳是导致金融财政风险的主要原因。深化国企改革，建立产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度是防范和化解金融财政风险的重头戏。

　　要明确银、企关系，首先就是要明确银、企的产权关系，所以在深化国企改革的同时，也要加快金融体制改革，改变单一的国有商业银行产权制度，通过股份制改造，建立多元主体的现代商业银行体系。加快有条件的国有商业银行上市步伐，并强化财政作为出资人的监督作用。

　　最后通过银、企改革，改变过去国有商业银行预算约束软化，国有企业过分依赖银行的局面。

　　3、完善政府投融资体制，把有限的政府财力投向公共物品和公共服务领域。随着国有经济战略性调整，政府投资要从一般性竞争性领域退出，把有限的政府财力投向公共物品和公共服务领域。同时，还要加强投资决策的民主化，以杜绝政府投资决策的随意性和投资行为的短期化。特别是对地方政府而言，如果投资行为不受约束，其投资范围越广，资金缺口越大，在缺少合法融资渠道的情况下，通过各种方式集资、担保所带来的隐性债务就越多。又由于地方政府融资的隐蔽性，很难对其行为加以约束。因此，对目前地方政府的各种融资方式加以规范化显得非常急迫，在条件成熟的地区，允许地方政府发行市政债券，以解决它们资金缺口问题，当然，还要做好相应的立法工作。

　　4、建立政府潜在债务监控体系，防范潜在债务向显性债务的转化。金融风险财政化模式其实质是对既存金融风险的事后认定，具有明显的被动性。长期以来，我国只统计政府的直接显性债务，不考虑政府潜在债务，实际上是回避了潜在债务所蕴藏着的巨大财政风险。为了弥补这一风险化解方式的不足，有必要建立一套政府潜在债务监控体系，将事后的认定变成事前的监控。

　　由于潜在债务的隐蔽性特征，所以统计起来非常困难，但通过建立适当的模型，来估计潜在债务转化为显性债务的概率还是有可能的。而建立政府潜在债务监控体系更重要的目的是在源头上减少潜在债务的诱发因素，防范潜在债务向显性债务的转化。

　　5、构建潜在债务管理的法律框架，将潜在债务风险管理纳入法制化轨道。通过立法，将潜在债务风险管理纳入法制化轨道，是我国财政管理体制改革所面临的一项新的课题。

　　在我们构建的潜在债务管理法律框架中，至少要包括两方面的内容：一是通过潜在债务监控系统，对债务出现异常情况的地方政府或金融机构发出预警信号，对出现债务危机的地方财政和金融机构依法实施接管或限期整改；二是当地方财政出现紧急情况时，从法律上明确中央政府向地方政府提供援助的标准和程序。

　　[链接] 防范财政风险的国际经验

　　金融风险财政化是我国在处理金融风险问题上的一个特殊概念，它带有很强的体制转轨特征，也是我国财政与金融紧密裙带关系的一种具体表现形式，国外并无相应的概念。尽管如此，在以下几种防范政府债务风险的国际模式中，大多数是针对地方政府直接显性债务风险而言的，但对我国防范政府潜在债务风险还是有很大借鉴意义的。

　　美国模式

　　通过立法的形式防范和化解地方政府债务危机在美国还是比较成功的。不过，美国没有联邦政府对州及州以下政府(华盛顿例外)债务危机进行干涉的法律，但有相应的州级法律，即州政府在地方政府出现财政危机时，可以进行相应的法律干预。特别值得关注的是美国俄亥俄州地方财政紧急状态法。在俄亥俄州，经核查当一个地方政府的财政状况出现法律认定的某种不稳定情形后，州计审局就将其列入预警名单，并向这个地方政府提供改善财政收支状况的免费咨询服务。州政府通过成立财政计划与监督委员会，可临时接管该地方政府的财政权力，并责成地方政府制定和实施相应的整改计划，以恢复其偿债能力。

　　巴西模式

　　1998年，巴西参议院签署的78号法案对地方政府借款制定了一套极为严格的条款，法案主要从借款规模、偿债成本、债务总规模、担保余额、债券发行等方面对地方政府借款行为作了规范，同时，还对地方政府不得从其所有的企业和供应商那里借款作了禁止性规定。

　　1999年，巴西国家金融管理委员会又颁布了一项新规定，赋予中央银行两项监督地方政府从银行借款的权力：第一，授权中央银行以监管者身份控制商业银行对地方政府的贷款；第二，授权中央银行具体执行参议院78号法案关于对地方政府借款监控的条款。根据第二项授权，所有地方政府在向参议院提出借款申请时，其申报材料均须先经中央银行审查。如果中央银行有理由认为申请人违反了78号法案的任何一条要求，均有权拒绝向参议院转交申请。

　　哥伦比亚模式

　　1993年以前，哥伦比亚地方政府借款不受财政部监控，只需登记备案即可，但随后通过的几项法案则加强了对地方政府借款限制。比较具体的有第358号法案。针对各个地方政府的贷款要求，有关金融机构会根据上述法案规定的两个比例指标(地方政府的利息支出与操作性盈余之比；债务余额与经常性收入之比)计算出相应的交通信号灯颜色，如果是黄色或红色，该贷款须获得财政部的许可。同时，获得贷款的地方政府还须与金融机构签订改善其财政收支状况的合同，如果在规定的时间内，该地方政府不能达到合同规定的目标，则其未来借款便会受到限制。

　　新西兰模式

　　新西兰是少数几个对中央政府潜在债务进行统计和监控的国家之一。尽管新西兰的做法是针对中央政府而言的，但其方法也可为地方政府潜在债务风险的预防所借鉴。根据有关法律规定，新西兰中央政府应在向议会提交的年度和半年度财政报告中披露政府有关潜在债务信息，并且在互联网上予以公告。

　　国际经验与启示

　　在政府债务监控方面，大多数国家都为监控地方政府(或中央政府)直接显性债务或潜在债务专门设计了风险预警系统。其中美国模式是为州政府控制州以下政府债务而建立的，巴西和哥伦比亚模式旨在为中央政府控制地方债务提供依据。而新西兰模式则是议会为控制中央政府潜在债务设计的。这些模式有一个共同特点，就是它们均在既定的法律框架下运作，债务风险控制流程与危机处理程序都非常透明。

　　国际经验表明，通过立法来建立一个有效的地方政府债务监控系统本身并不是目的，其真正目的是为中央政府监督地方政府债务状况提供法律与决策依据，并迫使那些处于财政危机边缘的地方政府主动采取措施来调整其未来财政收支政策，避免财政危机的发生。

　　在处理地方政府债务风险和危机方面，国际经验给我们最重要的启示就是：我国缺少处理地方债务问题的法律框架，所有问题都以一事一议的方式处理。往往地方政府又以财权和事权不对等为由，在债务危机问题处理上进行讨价还价。结果是，危机的解决是以中央为地方增加转移支付和提供再贷款而告终。这种体制意味着中央政府为地方政府各种财政活动或非财政活动提供了隐性担保，并间接地鼓励了地方政府通过提供担保和过度举债来维持自身运转。上海证券报财政部财政科学研究所阎坤 陈新平