非公有制经济发展的体制性障碍_滚动新闻_财经纵横

非公有制经济发展的体制性障碍

http://finance.sina.com.cn 2004年06月15日 10:51 中国经济时报

　　只有保护好公有及私有财产权，才能保障私有财产的安全也才能把人的创造性最大限度地调动起来，才能使整个社会保持旺盛的创造力。然而宪法如何保护私有财产权，公民能否直接以宪法为依据去起诉侵犯财产权的行为，也就是宪法司法化问题，一直是个没有解决的问题。宪法能否在实践中得到实施，目前实施的环境是否具备，都是亟待解决的问题。否则，即使宪法有了保护非公有制经济的条款，在实践中也不具有可诉性。

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　　李曙光

　　产权领域

　　在法律制度层面上产权领域的体制性障碍存在于三个层次：

　　第一个层次是宪法保护私有产权的规定没有可诉性。宪法不仅要维护公有财产，也要保护私有财产。这一点已经写进了此次的修宪条文中。只有保护好公有及私有财产权，才能保障私有财产的安全也才能把人的创造性最大限度地调动起来，才能使整个社会保持旺盛的创造力。然而宪法如何保护私有财产权，公民能否直接以宪法为依据去起诉侵犯财产权的行为，也就是宪法司法化问题，一直是个没有解决的问题。宪法能否在实践中得到实施，目前实施的环境是否具备，都是亟待解决的问题。否则，即使宪法有了保护非公有制经济的条款，在实践中也不具有可诉性。

　　第二个层次是相对于整个产权制度，并未建立一个相应的保护产权的完善法律框架。现在有关产权的制度规定多以政府规章和通知文件形式存在，而且各个规章和办法之间缺乏衔接和统一，互相重叠和矛盾。一系列与产权有关的法律都应该进行修改和完善。宪法虽然已经修改，但是《国有资产法》、《税法》、《物权法》等相关法律依然是空白，我国仍未建立与宪法相符的对现代产权制度的保护机制。在税法领域，我国目前没有一部统一的税法。有外商所得税法、个人所得税法，但没有企业所得税法。有税收征管法，但没有税收基本法；在破产法领域，我国目前只有国有企业破产法，新的破产法尚未出台，对濒临破产企业的接管、重整的相关法律制度仍旧空白。如何保护私人债权人的合法权益，这有待于新破产法的完善；在物权法领域，也是空白。改革开放使得私人财产大量增加，私人财产不仅包括人们的生活资料、个人储蓄和合法劳动收入，还包括很多非劳动收入，比如股份分红、发明创造等无形资产，这都没有受到物权法的明确保护。同时，现行的《土地管理法》、《全民所有制企业法》、《担保法》等法律中含有与宪法中保护私有产权规定不符的内容，《刑法》中对于侵犯私人财产权行为的规定，也存在很大问题。又如，农民承包地、城市私人房屋产权的保护、城市拆迁问题，都有待解决。产权领域法律框架的不完善成为解决这些问题的体制性障碍。

　　第三个层次是没有一些技术性的制度来界定不同的产权和解决产权纠纷。公私混杂的产权，哪些是国有的？哪些是公有的？哪些是私有的？都应分门别类，仔细划分。如果没有完善的技术性的制度，很多问题就解决不了。非公有制经济的组织形式多种多样，现实中出现的情况也很复杂，而现实中又没有针对不同的产权对其进行界定和保护的具体细则，特别是缺乏程序性的产权界定实施细则。

　　投资领域

　　（一）在投资领域，当前非公有制经济的发展仍然面临瓶颈障碍

　　一是尽管有些产业领域国家没有明文规定不准民营投资经营，但由于部门或地区垄断经营的存在，民营资本往往难以进入或者充分进入；二是很多产业在ＷＴＯ谈判中已承诺将按期对外开放并且制定了《外商产业指导目录》，国家改革与发展委员会设有专门机构负责贯彻执行，但没有明确是否也对乃至首先对非公有制经济开放。三是许多行业允许国有企业和外资企业进入，但却限制或禁止非公有制经济的进入。

　　总的说来，非公有制经济面临着许多市场准入的障碍，尤其在那些传统的国有经济控制的部门和领域，表现在：首先是自然垄断性行业，主要涉及到电力、铁路、民航、水利、通信等领域。这些基础设施领域一直是非公有制经济投资涉足最少、进入最为艰难、最难以扩张的产业领域，因而也是民营投资进入最为不足的领域。其次是公用事业领域，涉及到公共交通、环保、供水、供气、垃圾污水处理等公用基础设施。目前仍然没有实行政企分开，政府没有退出，长期被当作公共服务业由政府直接经营，许多公共服务都未从政府职能剥离出来，民营资本无法投资。国家政策明显偏向于国有企业，对于非公有制经济限制较多、支持较少，非公有制经济较难进入。再次，新型服务领域民营投资进入困难。目前，金融、保险、旅游、通讯、教育、体育、医疗等新型服务业已经成为新的投资热点与经济增长点。但新型服务业投资放开的难度与复杂程度远远要超过一般制造业，民间还没有真正地展开投资，上述领域基本上是国家高度垄断，严格限制了非公有制经济的进入。目前，非公有制经济在将近30个产业领域存在着不同程度的“限进”情况。即使在竞争性领域，非公有制经济在市场的进入上也受到来自不同部门和地方的行政力量的干预，经济垄断和行政垄断相互结合。

　　（二）在非公有制经济参与处置国有资产问题上同样存在着体制性障碍

　　非公有制经济参与国有企业重组过程中投资领域宏观法律环境缺陷主要表现为两个方面：

　　第一，非公有制经济参与国有企业重组的法律政策不统一、不透明、不稳定。关于国有企业改制重组，国家颁布过大量的法规政策，有些政策之间存在冲突；有些政策公开性不强，效力层次较低。

　　第二，政府的“多变”和干预弱化了法律的有效性，为非公有制经济参与国有企业重组造成障碍。政府态度存在朝令夕改的弊端。在非公有制经济参与国有企业重组的过程中，政府干预进一步冲击了本来就比较脆弱的法律政策框架。在实践中，政府不仅直接介入非公有制经济参与国企重组的谈判和决策，而且某些地方政府不遵守承诺，背信弃义，甚至撕毁合同，直接侵害非公有制经济的合法权益。这事实上阻碍了非公有制经济参与国有企业重组的积极性，使许多本来有望成功的重组计划胎死腹中。另外，政府通过行政许可、行政审批给非公有制经济进入市场设置壁垒。在这一过程中，滋生了大量腐败。

　　不仅宏观法律环境不容乐观，非公有制经济参与国有企业重组在微观层面也问题丛生，涉及到交易市场、交易模式、交易程序和交易处理等问题。就交易市场而言，隐形交易市场、产权交易市场和证券交易市场三大市场中都存在着非公有制经济参与国有企业重组的现实障碍。不健全、不透明的交易模式和价格形成机制更引发了大量“寻租”、内幕交易、国有资产流失、非公有制经济权益受到侵犯的现象。国资委《关于规范国有企业改制工作的意见》虽然在国有企业改制方式、资产评估、价格确定、债权人和职工利益保护等方面作出了规定，但其毕竟是政策性文件，在保护非公有制经济参与国企重组方面的效力是有限的。

　　非公有制经济对国企重组的参与是中国经济转型期经济结构的战略性调整，这种调整如果没有一个良性完善的制度环境，非公有制经济将没有积极性参与这种调整，勉强进行的调整也可能将会导致资源的浪费和财富的流失。公平、公正的法律制度环境至关重要。良性完善的制度环境的形成是一个长期的过程。但在目前，那些制约和阻碍非公有制经济参与国企重组的制度亟待变革。

　　金融领域

　　首先，直接融资渠道对非公有制经济的开放度很低。目前我国除了短期信贷以外，其他融资渠道对非公有制经济的开放度都很有限。证券市场对非公有制经济企业的开放度较低，国内虽有两个全国性的股票证券市场，可以使少数国有大中型企业进行直接融资，但是由于其进入门槛较高，多数企业特别是大批刚刚起步的中小企业仍无法通过证券市场进行融资。另外，法律仅仅允许国有企业发行企业债券，非公有制企业也不能通过发行债券的方式直接融资。

　　其次，间接融资渠道对非公有制经济也限制较多。在直接融资渠道不畅情况下，企业一般采用银行贷款，包括信用贷款等间接融资方式，但实际上，在向以国有商业银行为主体的银行体系申请贷款时，非公有制企业往往会受到所有制歧视和规模歧视。银行技改贴息贷款、加速折旧减免税收等财政金融优惠政策，也与绝大部分非公有制企业无缘。据最近统计，非公有制经济的贷款满足率只有60．4％比国有企业低10．4％，低于平均水平8．1％。银行现行的机制使它们倾向于追求风险较小的有政府背景的企业，整个金融体系表现出强烈的国有经济导向。可以说，目前中国金融体系中缺乏的是一个多层次的、能够为广大中小非公有制企业融资服务的资本市场。非公有制经济的融资需求，是一个巨大的市场，如果国内的大银行不愿意做小生意，那么这个市场空白就会由别的资本力量来填补这个力量可能来自即将进入的外国银行，也可能来自海外华人的资金，还可能来自民营资本本身。

　　再次非公有制企业自行筹集资金存在着法律上的障碍。这是因为，其一，企业之间不能相互借款。中国人民银行发布的《贷款通则》第六十一条规定：企业之间不得违反国家规定办理借贷或者变相借贷融资业务。其二，向个人借款也存在法律困难。最高人民法院1999年发布的《关于如何确认公民与企业之间借贷行为效力问题的批复》中，尽管明确公民与非金融企业（以下简称企业）之间的借贷属于民间借贷，只要双方当事人意思表示真实即可认定有效。但是该批复同时认定企业以借贷名义向职工非法集资、企业以借贷名义非法向社会集资、企业以借贷名义向社会公众发放贷款、其他违反法律、行政法规的行为应当认定无效。而1998年，国务院发布的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》中也明确规定：非法吸收公众存款，是指未经中国人民银行批准，向社会不特定对象吸收资金，出具凭证，承诺在一定期限内还本付息的活动；所称变相吸收公众存款，是指未经中国人民银行批准，不以吸收公众存款的名义，向社会不特定对象吸收资金，但承诺履行的义务与吸收公众存款性质相同的活动。违反该办法规定，将承担行政及刑事责任。

　　可以看出，非公有制经济的融资需求和现有法律体制能够提供的融资空间之间形成了缺口。体制的排斥加上立法的障碍，严重制约着非公有制经济的发展。

　　经营领域

　　首先，在法律地位上，非公有制经济与其他市场主体在市场竞争中的地位不平等。这表现在国有企业不仅有那么多起点高的优势条件，还有许多优惠政策的庇护，非公有制经济在很长时间里被视为“投机倒把”和“私贩”的代名词，受到社会的歧视。在市场经营竞争中，非公有制经济的起跑线与其他市场主体明显有差距。在实践中，非公有制经济税率太高，税负过重，已经成为制约其经营发展的主要问题，如许多个体私营企业被划入小规模纳税人，实际税负高于一般纳税人。还有双重征税问题，即交纳了企业所得税后还要交纳个人所得税。

　　其次，在立法和相关法律法规的执行中对非公有制经济也不重视。如，与非公有制经济市场交易密切相关的《公司法》、《合同法》、《担保法》、《票据法》和《刑法》等法律法规在立法理念和可诉性方面都存在问题。随着改革的深入和各种经营方式的出现，这些法律本身暴露出一些缺陷，不能给非公有制经济的投资经营活动提供有效的法律保障。一些提供保障的相关法律也执行不严。

　　再次，在政府依法行政方面，非公有制经济面临的经营环境也较差。复杂繁琐的审批制度和名目繁多的收费制度，从工商注册，到检查验收，到税外之费，巧立名目，吃拿卡要，随意摊派，非公有制经济付出了许多成本。加上一些执法司法人员素质不高，某些地方行政部门和官员滥用手中的职权，或者对非公有制经济实行歧视待遇，或者对其合法的经营行为横加干涉，有的甚至横征暴敛、敲诈勒索，对非公有制经济采取打压政策。

　　最后，在社会信用体系和信用机制方面，非公有制经济面临的经营环境是非常不完善的。由于我国还处于市场经济的初期，诚信的商业环境没有建立起来，这诱使了一部分非公有制经济也采用不讲信用的方式去进行不正当竞争，有的甚至采取钱权交易、逃税漏税、欺诈行骗等不法手段来进行经营。

　　执法司法领域

　　在执法领域，经常出现不公正对待非公有制经济的现象。作为平等的经济主体，非公有制企业得不到与政府和国有企业平等的法律地位。一些执法部门违法行政，未经法定程序，动用专政工具，随意抓捕、羁押民营企业家，违背了执法为民的基本理念。

　　在司法领域，对非公有制经济缺少公平和公正的对待。在诉讼的过程中，非公有制经济与政府及国有企业的地位不平等，“法律适用统一原则”得不到贯彻。在现实中，对非公有制企业的财产权利保护经常被忽视，许多企业家的人身安全和名誉安全得不到保障，受到不公正待遇的案件比比皆是，非公有制经济的财产经常被轻易查封和扣押，而且案件长期不予审理，影响了非公有制经济的正常生产和经营活动。企业财产与投资人、业主的个人财产、家庭共有财产，无限责任与有限责任在审理中常得不到慎重区分，公民合法的私有财产得不到法律的保护。

　　非公有制经济还面临诉讼难的问题。由于“身份”问题使非公有制经济在一些诉讼中出现“不告不理，告了也不理”的现象。非公有制经济在起诉政府和国企时常遭遇闭门羹，或程序繁琐。尤其是在“民告官”的行政诉讼中，法院往往不予受理，即便受理，司法判决的偏向性也很明显，非公有制经济的合法权益无法得到保护。而且非公有制经济诉讼成本高昂。目前一些司法诉讼程序和规定不合理，有些法院处理案子不考虑当事人的诉讼成本，而只考虑自己审理案件的便利，给非公有制经济体采用法律手段来解决问题造成了经济上和心理上的障碍。

　　（作者单位：中国政法大学）