国家开发银行东北战略

　　国家开发银行行长 陈 元

　　导语：国家开发银行作为政府的开发性金融机构，一直高度重视与东北三省各级政府的合作，10年来为推进东北三省的制度建设、信用建设和经济发展做出了巨大贡献。中央做出实施东北地区等老工业基地振兴战略决策后，该行更把支持东北老工业基地的振兴视为“义不容辞的责任”，提出了“政府热点、雪中送炭、信用建设、规划先行、融资推动” 的 指导思想。陈元行长的这篇文章全面诠释了国家开发银行的东北战略，并就东北老工业基地的总体发展战略、体制改革和企业发展之路等问题提出了建设性意见。

　　振兴东北老工业基地，是党中央着眼于全面建设小康社会所做出的重大战略决策。这既是东北等地自身深化改革发展的迫切要求，也是一个全国性的重要战略任务，实现国家经济社会协调发展的重要战略举措，具有重要的意义。东北地区是我国建国以后第一个工业化地区，带动和支持了全国的工业化进程，对我国经济发展发挥过极其重要的作用。中央提出振兴老工业基地，一方面体现了国家对老工业基地的支持，另一方面也是国家实行东西互动，带动中部，促进区域经济协调发展的需要，是全局战略的重要组成部分。

　　国家开发银行作为政府的开发性金融机构，对于支持东北老工业基地的振兴具有义不容辞的责任。长期以来，我们高度重视与东北三省各级政府的合作，共同承担推进制度建设和信用建设、支持经济发展的重要任务。截至2003年底，开行已累计向东北三省发放贷款1742亿元，贷款项目有620多个，重点支持了能源、交通、通信等国民经济的重要行业，成为东北三省基础设施、基础产业和支柱产业等中长期融资领域的主力银行。随着下一步工作的逐步深入，开发银行将进一步加大对东北三省的经济社会发展的支持力度，发挥开发性金融优势，与地方政府和企业共同整合、培育比较优势，提高核心竞争力。

　　一、整合、培育比较优势和核心竞争力，是开行支持东北老工业基地振兴的重要目标。

　　东北地区现有的比较优势，有一些是相对比较分散的、单个力量不强的，如果能够通过整合、培育，在比较短的时间内是可以提高核心竞争力的。这是东北老工业基地振兴的重要内容和关键。单纯的企业解困，只是整个问题的一个组成部分，如果没有把比较优势整合起来，形成核心竞争力，那么一次解困并不能够解决今后的发展问题。对于企业负担比较重，而又没有比较优势，难以整合核心竞争力的，就要考虑帮助他们通过转型、搬迁，以及再就业、中小企业、创业等多种途径，重点化解历史包袱，重新寻找出路，为企业、市场提高核心竞争力创造条件和腾出空间。

　　二、开行可以运用开发性金融，推进这一目标的实现。

　　开发性金融是针对制度落后和市场失灵，以及维护国家经济金融安全、增强竞争力而出现的一种金融形式，不同于纯商业金融。因为商业金融主要是锦上添花，在已经建成的市场框架内运行，而开发性金融是针对制度落后、市场失灵，出于全局和整体的利益运用金融的形式，在政府和市场之间发挥催化、孵化作用的机构。从实践来看，开发性金融具有以下重要的优势和特点：具有政府赋权的法定信用，把准国债性质的开发性债券和金融的资产管理相结合，把融资优势和政府组织协调优势结合起来，具有应对集中大额长期风险的资金优势，用建设市场的方法实现政府意志，以国家信用和市场业绩的完整统一为经营目标，通过建立投融资民主治理结构，运用政府特许权和各种灵活的开发性金融产品，通过融资支持“两基一支”、高新技术产业等政府优先发展和市场失灵的行业和领域，用融资推动投融资体制建设和相关的金融市场建设，推进项目的治理结构建设、法人建设、现金流建设和信用建设，用以弥补体制缺损和市场失灵，促进经济和社会发展，维护国家经济、金融安全，增强整体竞争力和国际竞争力。

　　开发性金融的这种独特作用在国际上已是惯例。即使在发达的市场经济国家，政府也仍然直接出资创办若干开发性金融机构，促进经济社会发展。如美国联邦国民抵押贷款协会(Fannie Mae)，主要目的就是有效地解决银行房地产贷款和资本市场之间的连接，弥补市场发育不足和结构缺损。再如德国和日本开发银行在战后本国经济恢复与振兴，韩国产业银行在实现本国经济赶超式发展，以及当前促进其他政府目标的实现，比如中小企业、生态环境建设、金融危机之后的产业恢复、金融结构改革、消除大型企业的财阀结构等方面，开发性金融都发挥了积极作用。

　　国家开发银行在中国已有10年历史。根据国家不同经济社会发展阶段的目标，开行运用国家信用集中资金支持国家基础设施、基础产业和支柱产业大中型基本建设、技术改造项目及其配套工程建设，有效缓解经济发展中的“瓶颈”制约，促进经济社会发展。累计发放贷款16000亿元。其中，国家重点建设项目近80%的信贷资金、国债项目1/3的配套贷款由开行提供。在这个过程中，我们把政府的组织优势与开行的融资优势结合起来，构造防范风险的信用平台和体制框架，把国家信用的高能量用于弥补体制缺损和市场失灵，加快基本建设领域的项目建设和体制建设，使这个领域成为中国经济增长中的一个亮点，开行也成为金融发展的一支重要力量。开行要把在基础设施领域的实践成果和原理，全面运用到振兴东北老工业基地上来，用建设制度和培育市场的方法，把开行的融资优势与地方政府的组织协调优势结合起来，以培育、孵化比较优势，增强、整合整体竞争力和国际竞争力作为目标，继续支持东北老工业基地的基础设施、基础产业和支柱产业，在三农、县域经济、国企改造、中小企业、就业、创业、走出去战略等当前经济发展中融资空白或者说基本空白的领域发挥作用。

　　一般来说，国家的经济发展和金融发展是不同步的，总有一个差距，经济发展的要求会比较具体，比较快，因为GDP的增长、产业的发展，人们看得比较清楚。相反，金融的发展往往滞后于经济发展，这两者之间有一个发展的差距，或者叫融资的差距。这个差距在不同发展阶段的国家是不同的，越是发达国家差距越小，他们的体制建设比较完整，金融效率高，覆盖面宽。而在发展中国家，体制建设覆盖面低，发展程度低，这就造成很多领域缺乏融资支持，与基本建设、基础设施相比，形成巨大反差。近几年，开行做出了很大努力，促进了基础设施领域的市场化体制的建设，使之能够得到足够融资。当前，经济发展当中还有很多制度建设所不及、融资不够的问题，没有被这几年的投资拉动带动起来，包括三农、县域经济、中小企业、就业等，体制落后、融资不足，金融发展和这些领域相对脱节，这些领域也要成为开行的工作重点。我们的工作内容不是单纯地对单个项目的贷款，而是注重这些领域的融资机制和体制的发育、建设，通过建设市场的办法，解决政府的热点问题，实现雪中送炭，促进经济发展。

　　三、老工业基地改造和振兴的最基本内容是制度建设和体制创新。

　　在中国当前的情况下，特别是对东北老工业基地，制度建设和体制创新可以看成是除投资、消费、出口拉动之外，经济发展的第四个推动力，它是整体的、覆盖全局的，可以整合投资、消费、出口拉动，使之均衡发展。制度拉动在当前是非常现实的。东北等老工业基地改造、中小企业、民营经济、就业、“三农”、县域经济、公共卫生、走出去战略、生态环境等，目前还难以得到足够的融资支持，打通融资渠道最终需要通过制度建设加以解决。这是发展和竞争的重要支撑点。

　　在老工业基地振兴当中，要建设一个先进的体制，不能脱离原有的基础。要把原有的经济实力，特别是工业的实力和政府能力用于建设市场，形成新的增长和发展体制。在建设市场化的体制过程中，对于东北来说，情况恐怕会特别复杂，因为原有国企内部的情况相当复杂，包袱比较沉重，不像一些沿海地区简单地依靠扩大来料加工或者国外筹资，就能够全部解决问题。外资的进入是一个方面，只能够解决一部分问题，由于还面临着其他沿海地区的激烈竞争，因此，更重要的是要激活本地的民营经济、县域经济、中小企业。他们也有一个发展过程，虽然这几年有了一些发展，但是跟其他地方相比，还没有形成优势。

　　从整体来看，市场化的过程要有一个各方合作的过程，需要政府、金融机构、企业、市场四方共建。其中，市场有不同的阶段。最发达的市场是个人的市场，中间的市场是企业、机构的市场，最原始的市场是政府的市场。发达的市场当中，人不但是生产者、消费者，也是投资者。消费者可以人人都是，但生产者只有一部分人才是，投资者则是更少的人。让更多的人成为投资者，这是一个发达市场的重要标志。最高等级的市场是以个人为基础的市场。在这个市场发育不足时，当然有机构投资者，广义的包括金融、企业和机构。企业和机构可以有低水平的，可以有高水平的。中国目前是以机构为主的市场，个人作用有限。那么市场最原始的形式就是政府，比如政府发债，政府可以直接做很多事情，这是市场最早期的形式。在这几方面互动的过程当中，政府的作用至关重要，现在市场还没有发育成熟，还难以一切都靠市场。所以，政府和市场要相结合。政府信用是整个社会信用的基础，要靠政府信用来推动和发展社会信用体系建设，使整个社会从以政府为中心，转到以机构为主，然后下一步转到以充分发展的个人为基础，一个社会市场体系的基础，就是要发展信用体系。从2003年抗击“非典”可以看出，政府的组织协调是社会主义制度的重要优势，应当把这个优势用于制度建设、体制创新和市场建设。

　　在市场体制建设过程中，必须以信用建设为主线推进制度建设，使财政、信贷和证券三种融资方式协调配合。信用是一个社会组织形态在一个特殊领域，即商品交换和资源分配领域中的运用和表现，是市场主体交易过程中确定价格、互相交往、对话的基本依据，也是企业进入现代市场体系最根本的前提和基础。财政融资使用政府预算或政府信用融资(如国债)的方法分配资源，离不开货币信用制度的平台，需要信用，因为如果不依靠信用，政府就无法到市场上筹资；信贷融资和证券融资利用严格的信用权责约束机制配置资源，提高微观效率，必须以发达的社会信用体系为基础。

　　从信用建设的发展阶段看，一般有目标和信仰、组织实现、资金和财力信用三个不同阶段。目前，对应于第一阶段，即思想建设的阶段，信用建设已作为改革和发展的一个重要条件和内容，大家在认识上都把信用建设列为重点，统一了思想。但是当前的信用组织建设还不够，还没有能够通过组织建设推动信用建设和制度建设，这既包括企业自身的内部治理结构建设、信用建设，也包括外部的、社会的市场和信用建设。由于组织建设不足，使得相当多的领域，像老工业基地、三农、县域经济、中小企业等等，得不到融资，我认为可以归结到信用建设的深入程度不够。我国有悠久的文化史和组织史，是一个相当高程度组织化的国家，两千多年前就实现了统一国家，统一文字。我们要充分运用我国这种组织和文化上的潜力和优势，充分发挥政府组织协调优势和各方的积极作用，推进信用建设和制度建设，促使经济与金融协调发展。

　　四、开行希望通过与地方政府和企业共同规划，在规划中突出比较优势，整合核心竞争力。

　　开行以“规划先行”统领项目的开发和融资。通过规划将政府组织优势和开行业务优势相结合，不断拓展合作的广度和深度。开行基本的经验和下一步的理念就是“政府热点、雪中送炭、信用建设、规划先行、融资推动”20个字，规划是其中的重要内容。目前各地规划水平相对比较落后，特别是缺乏一些产业规划、区域规划以及相应的城市规划。产业规划和区域规划中缺少以比较优势和核心竞争力为中心，城市规划中也是注重单个项目，对城市整体的规划和分步实施考虑不足。东北具有很大产业比重，特别是重工业比重的地区，要发挥在国内全局当中，以及可能的条件下在国际上的比较优势和整合核心竞争力，通过规划把东北地区的产业优势发挥出来。区域规划主要是跨地区的、跨城市之间的优势互补、优势整合的工作。我们面对的是一个竞争的市场，而不是一个分割的市场，通过规划能够促进比较优势的发挥，区域规划是一个重要的切入点。

　　在规划方面，我们可以向地方政府提供几类不同的支持。一是以技援贷款提供的资金支持。一方面把各地的产业规划、区域规划、城市规划作为技援贷款的对象，通过一段时间的努力，做出相对比较好的规划。另一方面，通过规划的促进，使各地加强协调发展。中央提出“五个统筹”，我认为规划方面的统筹、协调是一个重要内容，是实现“五个统筹”的具体方式。开行可以通过提供技援贷款作为资金支持。二是联合国际、国内著名机构、专家提供技术支持。通过这种支持，使每个地区、城市在经济和功能上都能够突出各自的特点，发挥优势，找准定位，不要雷同。

　　此外，还考虑通过提供在国内外培训的方式，帮助东北老工业基地地方政府和企业及其有关方面的人员创造一个学习、培训的机会。开行希望通过跟地方各级政府密切合作，使这些规划实现中外结合、上下结合，以国外的先进水平推动国内的规划工作，实现与时俱进和与国际接轨。

　　五、继续以融资支持东北地区国有企业重组、改制。

　　这既包括减轻原有的负担，也包括企业重组以后能够增强竞争力。开行可以结合产业、区域的规划参与企业的重组，帮助制定一些方案，对需要的融资，包括像资本运作、企业的搬迁改造与城市基础设施建设相结合。除了贷款和其他各方筹资，同时把土地的因素结合进去，严格土地管理和农民安置问题，使企业的改制有更大的空间。另外，把中小民企与再就业和安排职工相结合，这些配套和外围的，包括企业的社会职能剥离过程当中所需要的融资，都可以发挥开发性金融的作用。

　　六、发挥政府的组织协调优势，采用灵活多样的方式构建融资平台。

　　建设的方式可以灵活多样。有效的融资平台能够稳定地承担一定的风险，实现金融风险的适当分散和管理的高效率。目前，很多地方都构建了相对完善的投融资平台，对企业融资的转制，可以考虑由企业本身或者其他的有能力的机构作为融资平台；也可以考虑以城市基础设施融资的平台先期入手，然后逐步发展。可以是省内的平台，也可以是全国的平台。有些治理结构健全、管理比较好的省内企业，自身也可能成为融资平台。融资平台的建设可以适当开阔思路、放开眼界。总的来说，对企业本身的治理结构建设、法人建设、现金流建设和信用建设等四项建设有较高的要求，同时企业对将要承担的整合培育比较优势和核心竞争力具有一定的能力，在今后的转型中发挥积极作用。这类融资平台与城市基础设施融资平台是有区别的，是另一类不同性质、不同要求、不同内容的融资平台，但所起的作用是相似的。政府的作用也是同样需要的。政府既要放权，使企业能够在市场上独立运行，但是又要促进他们在市场中的发展。

　　总之，比较优势和核心竞争力可以分成技术和制度两个方面，开行以融资优势同时推动这两个方面，既推动需要的物质方面的发展、产品和设备的更新改造，又有制度方面的发展，把这两个方面结合起来。

　　(此文刊登在《国际融资》杂志2004年第4期)