解读：市政公用事业打破垄断

　　自2002年12月建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》以来，市政公用行业“打破垄断，开放市场”的呼声就越来越高。如果说《意见》是为各地进行公用事业市场化提供参考的话，那么2004年5月1日起实施的《市政公用事业特许经营管理办法》则为公用事业开放提供了“名正言顺”的依据。

　　市政公用事业打破垄断——解读《市政公用事业特许经营管理办法》

　　文/本刊记者 刘铭

　　2003年8月，时任北京市代市长的王岐山签署了134号令，发布“北京市城市基础设施特许经营办法”。到2008年北京市固定资产投资规模将超过15000亿元，其中城市基础设施投资2300多亿元，这块大“蛋糕”对于试图以特许经营方式参与城市基础设施建设的民间和外商投资者来说，是十分诱人的。市发改委将会同有关部门，拟定供水、供气、供热、污水和垃圾处理、收费公路及城市公共交通设施等项目的特许经营实施细则。“我们将不断筛选适合市场化运作的项目，陆续推向社会。”北京市发改委主任丁向阳说，“通过实行专家论证和价格听证制度，综合考虑资源合理配置和公共利益，建立与物价水平、居民收入水平以及企业运营成本相适应的价格联动机制”。

　　通过“特许经营”方式，包括北京第十水厂在内的一大批公用事业项目走向社会，不仅弥补了政府建设资金的不足，也提高了市政公用设施服务的质量。

　　2004年3月，建设部以第126号令正式颁布了《市政公用事业特许经营管理办法》，于2004年5月1日起正式实施，今后凡属市政公用事业的城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，都依法实施特许经营。

　　顺应市政公用行业市场化需要

　　在传统体制和观念中，城市中的市政公用行业因为存在着规模效益明显、投资大而回收期长、自然垄断等特征，往往由政府统一生产和供给。但由于政府供给是以计划安排为主，缺乏竞争，造成政府机构服务不到位、投资浪费等问题普遍存在；同时由于这些行业过渡依赖政府投资，受政府财政能力的限制，市政公用设施服务的投资不足成为城市发展难以克服的障碍。

　　在去年由天则经济研究所举办的“中国公用事业论坛”上，有专家预计，随着末来20年内我国城镇化速度的加快，完全依靠城市财政投资发展市政公用设施服务显然不可行，目前某些城市依靠土地资源筹资或过度负债搞建设也不符合科学发展观的要求。而开放市政公用设施市场，实行市场化改革，运用市场机制改善服务质量和效益，就成为最佳途径之一。

　　2001年12月，原国家计委《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》就鼓励民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性基础设施和公益事业项目建设。

　　2002年1月，原国家计委在《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》放宽了外贸、教育、文化、公用事业、旅游、电信、金融、保险、中介服务等行业的市场准入。

　　2002年3月，新公布的《外商投资产业指导》中，原禁止外商投资的电信和燃气、热力、供排水等城市管网被列为对外开放领域。

　　2002年10月，原国家计委、建设部、环保总局等部门出台《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》，鼓励各类所有制经济积极参与这些行业的投资和经营，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的投融资及运营管理体制，实现投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化，形成开放式、竞争性的建设运营格局。

　　2003年十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中更加明确要“放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”，“加快推进铁路、邮政和城市公用事业等改革，实行政企分开、政资分开、政事分开”。

　　在建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》发布后，河北、北京、深圳等地陆续出台了各自的《市政公用事业特许经营办法》，还有一些省市正在制定或报批这类办法或条例。但由于市政公用事业特许经营法律、法规缺位，有关政策不配套，各地做法不一。在实施特许经营时，有的难以摆脱行政管理的思想方法和模式，有的片面追求吸引资金，对投资者承诺固定的投资回报，或者对经营者授予超长期的经营权等。

　　因此，建设部城市建设司司长李东序表示，在全国范围内颁布市政公用事业特许经营的管理办法，对市政公用事业特许经营制度的基本原则、程序和内容加以明确，对实施特许经营的各方行为加以规范，是十分必要的。

　　此次公布的《办法》共计31条，对实施特许经营的若干行为做出了比较明确的规定，规范了市政公用事业市场的准入、特许经营权的实施程序、特许经营协议的内容、特许经营双方的权利和责任、特许经营权的变更和终止行为、协议双方的法律责任等方面的内容。具体体现在若干制度的设立，包括市政公用事业市场准入和清除制度、特许经营权招标投标制度、项目运营中期评估制度、紧急情况下临时接管制度、对违法企业的信息披露制度、公众监督制度、备案制度等。

　　建设部在《办法》制定过程中，多方听取意见，这当中既包括各级市政公用事业的主管部门，有意参与投资建设市政公用行业的民营企业与外商投资企业，也包括在特许经营实践中取得成功经验的咨询机构。

　　投资者选择严格

　　市政公用事业特许经营是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，并明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。因而对投资者或经营者的选择将由市场公开竞争决定。

　　市政公用事业市场应是一个由政府、民间投资者和外商投资者等多元投资主体共同参与的有序竞争格局，各类投资者凡是具备条件的，均可以通过竞争成为生产者。投资者或经营者不再受其所有制形式和地域性的限制，其投资能力、经营业绩、信誉等级等成为进入市政公用事业市场的首要条件。

　　《办法》要求，参与特许经营权竞标者应当具备以下条件：

　　该企业必须是依法注册的企业法人；有相应的注册资本金和设施、设备；有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力；有相应的从业经历和良好的业绩；有相应数量的技术、财务、经营等关键岗位人员；有切实可行的经营方案；地方性法规、规章规定的其他条件。

　　市政公用行业的主管部门应当依照程序选择投资者或者经营者：提出市政公用事业特许经营项目，报直辖市、市、县人民政府批准后，向社会公开发布招标条件，受理投标；根据招标条件，对特许经营权的投标人进行资格审查和方案预审，推荐出符合条件的投标候选人；组织评审委员会依法进行评审，并经过质询和公开答辩，择优选择特许经营权授予对象；向社会公示中标结果，公示时间不少于20天；公示期满，对中标者没有异议的，经直辖市、市、县人民政府批准，与中标者即获得特许经营权的企业签订特许经营协议。

　　双方签定的特许经营协议内容应当包括：特许经营内容、区域、范围及有效期限；产品和服务标准；价格和收费的确定方法、标准以及调整程序；设施的权属与处置；设施维护和更新改造；安全管理；履约担保；特许经营权的终止和变更；违约责任；争议解决方式；双方认为应该约定的其他事项。近年来地方在公用事业特许经营中的探索与实践表明，这些内容是特许经营能否取得成功的关键因素，缺一不可。

　　根据不同市政公用行业的特点、规模、经营方式等因素，各地可自主确定特许经营的期限，但最长期限不得超过30年。

　　建设部政策研究中心副主任秦虹认为，尽管大多数市政服务行业有需求稳定、现金流量大、政府关心、社会关注等投资优势，但与其它行业一样存在投资风险，特别是市政公用设施投资额大、涉及政治和社会等多种因素、建设期和回收期长。而在这些风险中，属于经营活动自身产生的，由投资者承担；属于政府决策或管制产生的，由政府承担；属于不可抗力的，由政府和投资者共同承担。因此，投资者也应对特许经营中产生的风险有清醒的分析和判断。

　　监管力度加大

　　市政公用事业具有公共性和自然垄断性的特点，消费者基本上没有选择权。即使竞争，也是有限的竞争。在这种情况下，如何能够真正打破垄断、开放市场，既能引入竞争机制，充分发挥市场机制配置资源的作用，又能做到在市场竞争的条件下，不损害公众利益，不影响公共安全，这就需要政府必须承担起“公共责任人”的义务，加强对市政公用事业的有效监管。但这种监管又不能沿袭过去那种行政审批的模式，也不能采用行政管理的手段。

　　为此，《办法》中有相当一部分是对获得特许经营的企业乃至主管部门及其工作人员的行为进行了较严格的规范。

　　获得特许经营权的企业应当履行下列责任：科学合理地制定企业年度生产、供应计划；按照国家安全生产法规和行业安全生产标准规范，组织企业安全生产；履行经营协议，为社会提供足量的、符合标准的产品和服务；接受主管部门对产品和服务质量的监督检查；按规定的时间将中长期发展规划、年度经营计划、年度报告、董事会决议等报主管部门备案；加强对生产设施、设备的运行维护和更新改造，确保设施完好；协议约定的其他责任。

　　以欺骗、贿赂等不正当手段获得特许经营权的企业，在被取消经营权后，3年内不得参与市政公用事业特许经营竞标。

　　同时获得经营权的企业在特许经营期间，擅自转让、出租特许经营权，擅自将所经营的财产进行处置或者抵押，因管理不善，发生重大质量、生产安全事故，擅自停业、歇业，严重影响到社会公共利益和安全及法律、法规禁止的其他行为，将被取消其特许经营权，并可以实施临时接管。

　　主管部门应当履行的责任包括：协助相关部门核算和监控企业成本，提出价格调整意见；监督获得特许经营权的企业履行法定义务和协议书规定的义务；对获得特许经营权的企业的经营计划实施情况、产品和服务的质量以及安全生产情况进行监督；受理公众对获得特许经营权的企业的投诉；向政府提交年度特许经营监督检查报告；在危及或者可能危及公共利益、公共安全等紧急情况下，临时接管特许经营项目；协议约定的其他责任。

　　由于在一些地方实施的特许经营案例中，主管部门借实施监督检查之机对企业经营行为进行干预，使企业生产经营受到很大影响。为此，《办法》要求主管部门实施监督检查时，不得“妨碍获得特许经营权的企业正常的生产经营活动”。

　　在政府对特许经营的监管过程中，建设部有关官员表示出对两种倾向的担心：一种是“一推了之”、“一放了之”、“一化了之”，政府放弃了代表公众利益来监管的责任；另一种是管得过细，过多干预。因而，政府要保证投资者的合法收益，就须按照市场经济规则办事，不干预企业正常的生产经营。具体来说，政府监管重点主要应在4个方面：一是安全；二是价格，要按照《价格法》规定的程序执行；三是质量，包括水质、燃气质量、供热质量等；四是服务标准。

　　《办法》还强调，社会公众对市政公用事业特许经营享有知情权、建议权。各级政府“应当建立社会公众参与机制，保障公众能够对实施特许经营情况进行监督”。

　　谨防公用事业“一卖了之”

　　在推进市政公用事业市场化中，李东序表示，作为监管部门，有3个最为担心的问题，是需要引起各级市政主管部门注意的。

　　一是“一卖了之”。同国有企业改制过程中出现的问题一样，地方政府或国企负责人往往是将企业一卖了之。“现在国有企业卖完了，土地也垂直监管了，只剩市政公用事业了。”推进市政公用事业改革也要防止“一卖了之”。

　　二是价格上涨。在价格和收费都不到位的情况下推进市场化，不可避免地要出现价格上涨和收费不合理的情况。但是通过市场配置资源，引入竞争机制，最终会提高效率，降低成本，有利于消费者。

　　三是侵犯职工的合法权益。推进市场化过程中，有的地方提出“两个置换”，即置换职工身份和产权；一些地区还加上“两个保障”，即保障国有资产保值增值以及保障职工的合法权益。

　　随着城市化进程的加快和市政公用事业发展规模指标的大幅提高，传统计划经济体制下形成的市政公用行业的一些弊端和深层次问题不断出现，而一直被看作是非国有投资“禁地”的市政公用行业，以其产品需求相对稳定、受经济周期波动影响小、回报率较稳定等特点受到投资者的青睐。但企业追求的目标毕竟是利润最大化，如果在特许经营竞标中标价过高，必然进入成本，在企业获得特许经营权后，这一成本就会转嫁到社会公众的身上，最终使消费者利益受损。因此，对于市政公用项目，应避免“谁出价高就给谁”的一刀切方式。

　　也有专家表示，《办法》对投资方利益的保护条款还比较少，而保障公众利益确应成为特许经营的根本出发点，但是对企业利益的漠视，将使权责不平衡，将使企业投资的政策性风险增加。

　　由于只是一个“管理”办法，因而多是从政府或主管部门的角度，对特许经营进行监管，至于具体实行特许经营的项目，《办法》明确了实施特许经营的项目由省、自治区、直辖市通过法定形式和程序确定。

　　其实，对于特许经营的项目及实施方式，在此前各地出台的地方性《市政公用行业特许经营办法》中已经有所明确。以北京市为例，经行政特别许可,企业或者其他组织在一定期限和范围内经营的城市基础设施包括：供水、供气、供热、排水；污水和固体废物处理；收费公路、地铁、城市铁路和其他城市公共交通；其他城市基础设施。城市基础设施特许经营可以采取下列方式：在一定期限内，将项目授予特许经营者投资建设、运营，期限届满无偿移交，即通常所说的BOT方式；在一定期限内，将城市基础设施移交特许经营者运营，期限届满无偿移交；在一定期限内，将公共服务委托特许经营者提供等其他方式。

　　李东序还强调，《市政公用事业特许经营管理办法》的实行，并不意味着从5月1日起，所有的市政公用事业都搞特许经营，而是说凡实行特许经营的，就按这个办法执行。市场化还有很多其他形式，要根据各地、各行业，特别是单位的实际情况来确定。一般来说，特许经营适用于非纯粹的公共品，即须靠制定价格和收费补偿。而园林绿化、环卫保洁、市政养护等作业市场不适于搞特许经营，因为它们没有资产问题，也没有经营风险。

　　建设部今后将着重研究政府监管的方式和体系，制定和出台有关行业产品质量和服务标准，以及与《办法》配套的城市供水、管道燃气、公共交通、生活垃圾处理、污水处理特许经营协议示范文本等，尽快制定与《办法》配套的条文释义、市政公用事业特许经营操作指南等文件。