证券犯罪来势凶猛 公安部严打“黑箱操作”

　　CIEN记者 文静 北京报道

　　证券领域的犯罪来势凶猛，“黑箱操作”现象严重，操纵市场、内幕交易、泄露内幕信息、挪用客户资金等犯罪活动猖獗。5月28日，公安部新闻发言人称，证券犯罪导致了市场经济秩序混乱，信用危机加重。特别是在金融财税等领域的严重经济犯罪活动，会造成国家财力紧张，引发金融风波，严重危及国家经济安全。

　　据悉，这是公安部证券犯罪侦察局自去年底正式成立以来，首次对外披露证券犯罪情况。公安部有关负责人表示，自2001年4月以来，各级公安机关从当地实际出发，因地制宜地组织开展了打击金融领域的伪造金融票证、制贩假币、地下钱庄、证券犯罪等专项斗争和集中统一行动，成效显著。尽管证券类犯罪得到了一定程度的遏制，但犯罪金额却越来越大，手法越来越隐蔽。公安部要求，各级公安机关要建立健全打击经济犯罪的预警机制、防控机制、办案协作机制。严打证券犯罪，尤其是黑箱操作行为。

　　公安部救场

　　中国证券市场10多年来一直遭人诟病。从“银广夏”造假、到中科创操纵股价、再到去年股价高台跳水，引发自拉自唱和连环担保圈黑幕的新疆啤酒花，中国的证券市场从来都不缺少丑闻，经济学家吴敬琏甚至将它形容为一个大赌场。

　　在传统的监管体系中，主要监管机构是交易所和中国证监会。交易所负责上市公司准入和内控制度审查。证监会不仅要任命交易所的管理人员，还要管理证券二级市场的买卖，上市公司的信息披露……它是中国证券市场上名副其实的“大管家”。目前中国证券市场上有1300家左右的上市公司，事前事后监管都由证监会一手包办，挂一漏万自是难免。

　　而且证监会的管理权限于行政方面。《证券法》第168条中规定，证券监管机关作为行政单位享有调查权、检查权、行政处罚等权力。但无法行使公安部门专有的侦察、搜查、留滞、盘问、执行逮捕等司法权。

　　通常的程序是，证监会立案后，先由其下设的稽查部门进行行政认定。如果确认触犯刑法，再转交给公安机关，重新备案调查。期间各部门的交接磨合，通常给了犯罪嫌疑人逃之夭夭的机会。

　　轰动一时的“中科创业”操纵股票案就是一个警示。证监会在介入调查之后发现涉案金额、交易行为都已经触犯刑法。但证监会不具有审查盘问权力，案件调查难以进行。公安部门接手二传，重组调查组。其间辗转数日，主要涉案人员朱焕良已经闻风潜逃。

　　另一方面，目前证券犯罪的主要形式有：操控市场、虚假信息、违规经营、高科技犯罪等。这些案件的办案成本巨大，单凭证监会一己之力难以做到水落石出。

　　操控股票市场的代表案例中科创业案，涉及违规金额达54亿元，利用账户多达上千个，横跨北京、上海、浙江等20多个省市。自2001年1月开始调查到宣判历时两年之久。公安部门动用了大量警力在150个营业部跟踪操作，最终冻结账户多达600多个。这些都是证监会独力难支的。

　　于是2002年3月，公安部经济犯罪侦查局就派生出“孪生兄弟”——证券犯罪侦查局。该局成立之初约有30人，由经济犯罪侦查局局长兼任一把手，以弥补中国证监会在事后监管上的缺陷。随后，证券犯罪侦察局几经扩编，逐步完善了其在全国的布局。

　　最后屏障

　　证券类犯罪往往数额极大、影响极坏，查处难度高。公安部证券犯罪侦察局有关人士称，高层对于证券犯罪多次批示，要求坚决打击此类犯罪活动。

　　之前，公安部副部长赵永吉曾在公开场合表示，由于证券犯罪情况严重，国务院为此多次召开会议。而严厉打击各种证券犯罪活动，以规范市场秩序，是公安部门的职责。

　　自公安部证券犯罪侦查局之后，公共安全力量对证券市场的影响开始专业化、全面化，使国内对证券市场的监管形成三重结构，在公安力量前面，交易所是第一重，证监会是第二重。

　　业界人士称，在目前的三重监管中，交易所依据其规则在市场做第一线监管。在第二重机构证监会系统中，除派驻各地，的证管局、直属办、特派办等30多个派出机构以及各专业监管部，由稽查一局与稽查二局组成的稽查局是其核心力量，其中二局负责涉及内幕交易和操纵市场案件的调查，一局负责其余案件调查。

　　对于新增的第三重监管专门机构公安部证券犯罪侦查局而言，和证监会主要依据《证券法》和《行政处罚法》对证券市场违法违规案件进行行政执法区别，公安部门可依据《证券法》、《刑法》、《刑事诉讼法》行权，有司法赋予的专有执法手段，主要查处触及刑律犯罪案件。在过去，公安部门多在事发后的调查中逐渐介入，如亿安科技、中科创等恶性证券市场犯罪案件。今后，公安部门的介入，将是主动性的。

　　对于这种安排，一不愿具名的研究人员称，在数年前的证监会稽查局问世之初，大概没有多少人估计到，大案层出，屡屡触目惊心。而新近揭开的啤酒花案件，则再次暴露了国内市场风险的莫测，在这个市场，技术性的判断经常性失效。仅依靠证监会有限的监管手段和力量远远不够，公安部门证券犯罪侦查专门机构的成立和布网，是市场走到当前状态后的必然逻辑。从形式上看，社会秩序的最后一道屏障———司法力量，也是现存的最后一道监管手段。

　　监管难题

　　从成立至今，证券犯罪侦查局的低调作风使公众并不了解它的结构和运作。据了解，证券犯罪侦查局下设四个正处级部门。综合处是其中最“庞大”的组织，编制10人，负责证券期货犯罪问题的法律研究。其余三个部门则在监管前线“冲锋陷阵”。

　　证券犯罪侦查一处负责证券市场第一道准入关卡，查处全国上千家上市公司在证券发行和信息披露方面的犯罪情况。证券犯罪侦查二处则把关二级市场，查处股票交易市场上最常见的内幕操作，虚假陈述。侦查三处也称为期货犯罪侦查处，工作拍档为证监会期货部及中国期货业协会。

　　据相关人员介绍，自2002年3月挂牌以来，证券犯罪侦查局已直接经手了很多耳熟能详的大案。如大连证券专案，湖北蓝田股份有限公司提供虚假财会报告案、银广夏提供虚假财务报告案、“亿安科技”、“东方趋势”、浙江证券操纵股票交易价格案……。

　　在公安部下发的关于成立证券犯罪侦查局的文件中，明文规定，证券犯罪侦查局可“对重大案件视情提前介入”，而且在平时也要“对辖区内证券、期货犯罪活动进行调研”。证券犯罪侦查局的未雨绸缪，为案发后的“兵贵神速”提供了效率保证。

　　2003年末，六个侦查分局的设立，表明司法权限介入证券监管的方式将向地方渗透。

　　“分局按地域组建，选取东南西北中的几处要塞，向周边地区辐射监管。”公安部一位相关人员告诉CIEN。上海深圳因为是交易所重地，所以均为副局级建制，各有30名编制。北京、成都、大连、武汉则为处级单位，各有15名编制。

　　前有交易所把关市场准入，中有证监会全程追踪市场交易，后有证券犯罪侦察局的司法威慑，这样的监管体系是否有效呢？

　　“可以说，政府力量在证券市场上的监管已是无处不在，但这并没有成功地防止证券犯罪。”中国社会科学院金融研究所研究员易宪容博士认为。

　　尽管设立了证券犯罪侦察局，但证券类犯罪近来依然呈现猖獗之势，问题的症结何在？

　　政府无处不在，但整个监管却濒临失效。“这是因为政府的过度参与造成市场大环境的扭曲。在这样的背景下，证券犯罪侦查局的作用也非常有限的。”上海证券交易所研究中心主任胡汝银表示。

　　胡汝银认为，一个好的监管体系首先要有清晰的监管目标，比如防止欺诈，保护市场透明公正，降低风险。

　　美国证券交易委员会(SEC)便是这样一个目标单一，超然于政府之外的独立组织。它的基本使命是保护投资者和维护证券市场的廉正诚实，只对国会负责，与纽约证交所、证券业协会都没有行政隶属关系。成立于1998年6月1日的英国金融服务局(FSA)，则是包括银行、金融投资和保险在内的整个英国金融业的“超级监管者”。但这是一家非赢利的私人公司，没有股东，只有一个董事会，其成员由社会人士自由应征。

　　“与美英两国监管机构的纯粹独立相比，中国证券监管机构的角色定位和职能分配显得有些非驴非马。”胡汝银认为。

　　虽然在当初进行制度设计时，中国证监会形式上被界定为不纳入政府序列的独立的事业单位。但在实际运作过程中，中国证监会在成立之初便已成为一个“副部级”的政府机构，2000年又升格为“正部级”机构。

　　在证券市场上，大量的国有股使政府成为最大的市场参与者。对证券监管机构来说，受制于政府又要管制政府，是一件“不可能完成的任务”。“监管者的坚牙利齿被包了起来，证券监管过程成了一个复杂的政治过程。”胡汝银说。

　　和政府之间理不断的联系，使证监会有很多相互矛盾的目标。如稳定市场、保护投资者、满足国家领导者与政府的偏好和意愿等等。目标之间的相互掣肘，大大限制了它监管职能的发挥。

　　以“铁面包公”形象进行证券监管的证券犯罪侦察局也难逃厄运。“它也是隶属于政府的职能部门，也要服从于政府大的目标。”胡汝银说。

　　因此中国证券市场的有效监管并不是增设某个机构，加派一些人力就可以拯救的。在胡汝银多年的研究中，中国证券市场监管改革的基本方向可概括为“更少的管制和官僚统治，更好、更专业化的监管”。

　　“监管机构的独立化是一个必要趋势，但目前还没有启动。”胡汝银说。这条实现有效监管的必由之路，要依靠研究人员发现并提出问题，在社会上形成共识，然后在实际操作中联手推动，“而这需要很长的时间。”