博弈宏观调控

　　在经济转轨过程中，出现复杂的利益格局和不同的利益诉求，这使宏观调控的难度加大，成效也打了折扣，如何看待和解决这些问题？

　　围绕宏观调控纷争的背后，实际上隐含着国有企业与民营企业之间、计划经济与市场经济之间、中央部门与地方政府之间、投资者与中央银行之间，以及各种利益集团之间的一场规模空前的博弈。

　　在具体施行宏观调控的过程中，中央银行应当是主角，强化行政审批的做法不可取。加强行政审批，必然导致日益市场化的经济基础与日益强化的行政审批之间的矛盾日益尖锐，导致地方政府与中央政府部门之间的矛盾日益尖锐，从而使市场化改革出现倒退。

　　市场经济是法治经济，为进一步提高宏观调控政策的权威性和约束力，需要将一些长期坚持的政策纳入法制轨道，以加大执行的力度。

　　围绕宏观调控的纷争

　　□ 文/魏加宁

　　自去年以来，围绕着中国经济是否出现过热问题，在理论界和实际部门展开了一场空前激烈的讨论，争论的焦点主要集中在以下几个问题：

　　一是中国经济是否已经出现“过热”，或是“局部过热”？二是今后的物价走势如何？究竟是通货膨胀，还是通货紧缩，或者是资产价格膨胀？三是此轮经济升温的主要动因究竟是消费结构升级带动的民间投资主导，还是依然是地方政府行为驱动？四是究竟应当采取什么样的对策以应对当前局面？是市场调节，还是行政干预，或者是兼而有之？围绕着上述每一个问题，实际上都存在着三种到四种不同的观点。

　　分歧的三大原因

　　改革开放25年来，我国宏观经济出现过热已非一次、两次，围绕着宏观调控的大讨论也曾多次出现。但是，此轮争论观点分歧之大，程度之激烈，时间之持久，实为前所未有。其原因主要有三：

　　1、判断的标准不同

　　(1)以速度为标准来判断经济是否过热

　　一派观点认为，根据中国经济的潜在增长率计算，中国的经济增长速度应当在9%以上;而另一派观点认为，增长速度在6%至9%为正常；

　　反对说过热的人认为，中国经济刚刚走出通货紧缩阴影，增长速度不过是从7%至8%上升到了9%，刚刚提高了1-2个百分点，就马上说过热，感情上有些接受不了。但“过热派”指出，由于中国经济体制十分脆弱，所以，中国经济既“怕冷又怕热”。

　　(2)以物价为标准

　　由于目前物价虽呈上升趋势，但尚未超过警戒线(3%至5%)，所以“不热派”以此为依据，认为中国经济尚未出现过热；民营企业家也认为，中国是发展中国家，因此不必过分担心通货膨胀。

　　“过热派”则认为，物价走势通常具有一定的时滞，当通货膨胀起来之后再进行控制就会为时已晚；而且社会学家指出，“对于低收入的弱势群体来说，通货膨胀将是压垮骆驼的最后一根稻草”。

　　(3)以就业为标准

　　“不热派”反对说经济过热的一个很强的理由是，去年中国经济增长虽然达到了9%的增长速度，但就业压力尤其是大学生分配仍然十分困难，如果经济增长速度压下去，就业问题怎么解决？

　　但是这种看法恐怕是将长期因素、结构性因素(如中国劳动人口增长过快，产业结构不合理，以及1998年大学扩招，官办学校招生不适应市场需求等)与短期周期性因素混淆了。

　　(4)以贷款或投资的增长速度为标准

　　也有的人是以投资或贷款的增长速度作为判断标准。首先是有人担心贷款增长过快，但持反对的意见则认为这是对前几年银行“惜贷”现象的一种反弹。

　　其次是有人担心投资增长过猛，规模过大，但反对的意见则认为，这种投资增长有其合理性，城市化、住宅商品化以及汽车的普及带动了基础设施建设的快速增长。

　　由于贷款和投资作为先行指标，其快速增长反映了总需求的快速增长快于总供给的快速增长，因此理当高度关注。

　　(5)以投资效率为标准

　　有专家以投资效率为标准，指出，目前我国的增量资本产出率已经很低，甚至接近东南亚金融危机以前的东南亚国家，由此担心目前的过度投资会导致经济泡沫;也有专家对该指标计算方法存在争议。

　　(6)以总量为标准

　　从经济学上讲，经济十分过热，最根本的还是要看总量，也就是总供给与总需求的关系是否失衡。

　　针对这个问题，“过热派”，认为中国经济已经因总需求增长过快出现了总量失衡的问题;而“局部过热派”则表示“不担心总量问题”；此外，“中间派”则称目前“总量矛盾尚不突出”。

　　2、依据的数据不清

　　(1)农业生产：粮食储备及耕地数据不清

　　由于目前有关粮食储备的基本数据尚未公开，因此我国粮食储备部门到底拥有多少粮食人们并不清楚，又由于我国现行粮食储备体系存在着严重的利益冲突，非但没能起到平抑物价的作用，反而放大或加剧了粮食的市场供求波动。

　　(2)各类企业：普遍存在多账本问题

　　目前在我国，企业同时拥有多本账本现象相当普遍，不仅是民营企业，就是国有企业甚至是外资企业都同时拥有3至4个账本，其中一个是给工商主管部门的，用于报统计数据；一个是给税务部门的，用于“逃税漏税”;再一个是提供给银行的，用于争取贷款；还有一个是留给自己的，但外人是通常看不到的。

　　与此相关，目前各政府机构拥有的数据也相当不统一，未能实现信息共享，工商部门与税务部门、海关之间互不通气，有些企业甚至只在工商部门注册，而不到税务部门登记。

　　统计数据不清导致有关部门无法做出准确判断。

　　(3)商业银行：贷款方向缺乏分类统计

　　日本的中央银行年报中每年都对银行贷款结构和有价证券构成进行统计，说明全国商业银行贷款中有多少是贷给了地方政府；商业银行持有的有价证券中有多少是国债，有多少是地方债。

　　由于我国的人民银行和银监会等部门均缺乏此类统计，因此，在银行贷款中究竟有多少贷给了民营企业，有多少贷给了地方政府项目，情况并不清楚，因而很难准确据此说明目前经济升温的动力究竟是民间主导还是地方政府主导。

　　(4)地方政府：没有资产负债表

　　目前，我国各地地方政府已成为事实上的投资主体，他们一方面通过资产方进行扩张，通过经营土地资产，实行低收高卖(由于农民没有土地所有权，所以无法抵御地方政府的剥夺)，向银行抵押贷款；另一方面，又通过各种形式的隐性负债(如向企业提供隐性担保向银行贷款，挪用社保基金，拖欠施工款项等)，进行投资扩张；虽然地方政府可以从资产和负债两个方面同时进行双向扩张，但有关数据却严重缺乏，使得中央政府的宏观调控犹如“踩棉花”，缺乏坚实的基础。

　　3、利益机制不同

　　(1)中央银行：

　　人民银行官员担心过热，除了拥有过去多次经济过热的历史经验以外，还因为一旦出现通货膨胀，人民银行是当然的责任人，成为“打板子的主要对象”。

　　但是很遗憾，自去年以来，央行所发出的货币政策信号不断受到来自各个方面的压力和阻力，尤其是一些政府部门及相关官员的表态成为各种“噪音”，严重干扰和抵消了人民银行货币政策的信号作用，致使各级地方政府、各类企业和投资者们未能根据央行的货币政策信号及时调整自己的投资计划，主动采取措施实行自我约束。

　　(2)有关部门：

　　起初，有关部门迟迟不愿意承认经济过热，一个主要原因就是，如果承认中国经济已经过热，那就意味着“积极的财政政策”应当尽快中止，国债项目应当尽快退出，因为没有哪个国家在经济增长速度高达9%以上时还在拼命发行国债，但是，如果国债项目停下来，有关部门就会失去国债项目的审批大权。

　　后来，有关部门终于不得不承认经济出现过热，但仍坚持称目前只是部分行业过热，因此解决办法就是通过进一步加强行政审批的办法来控制“局部过热”。如此，可以一举两得：一边审批国债项目，一边审批过热行业，并美其名曰“调整结构”，使得本部门的利益最大化。

　　(3)统计部门：

　　与其他国家不同，我国的统计部门，不仅负责统计数据，而且还负责进行经济形势分析，于是，许多部门和专家常常会遇到这样的情况，就是当大家看到有关统计数据时，国家统计局的分析报告也已经发表，因此，其所提供的数据自然要为观点服务，要与结论保持一致。

　　此外，目前国家统计局还提供经济形势预测，于是当经济走势与原先的预测目标相背离时，就有可能通过解释数据或修改数据的方式来“自我实现”原先的预测目标。

　　特别需要指出的是，由于统计部门是国务院下属职能机构，而其领导又往往是国家有关部门派出，而作为下级单位的领导必然希望能够提供让上级领导满意的答案，因此，越是当领导高度重视经济走势的时候就越有可能出问题，越容易出现“目标颤抖”。

　　(4)地方政府：

　　由于我国现行行政体制、干部体制以及财税体制等方面的原因，各地地方政府面临着来自于上面的政绩考核、来自于下面的群众选票和来自于各地政府间的激烈竞争等三个方向的压力，以及发展经济、保持社会稳定和提供公共服务等三重任务，因而存在着强烈的政治动机和投资冲动。在缺乏有效的自我约束和外部约束机制的条件下，地方政府便通过资产和负债进行双向扩张。

　　(5)各类企业：

　　在某些已经出现投资过热的行业，一方面，国有企业强烈呼吁政府实行行政干预，限制新的企业进入；另一方面，一些民营企业家明明知道这些行业已经出现投资过热但仍然希望尽快进入，他们认为，首先，这些行业的产品价格在暴涨，说明存在着强烈的需求；其次，强调自己的管理体制优势，并且准备上最新的技术设备，因此自信拥有较强的竞争能力，认为将来即使出现生产过剩时淘汰出局的也将是国有企业，因而对国家发改委强化审批的做法强烈反弹，认为这是在保护技术水平落后和管理水平低下的国有企业。

　　但有专家(吴敬琏、易刚)指出，民营企业的投资大多还是来自于银行贷款。由于地方政府给民营企业在土地、税收等方面竞相提供了大量的优惠政策，导致这些民营企业(包括部分外资企业)低估了经营成本和经营风险。

　　(6)新闻媒体：

　　按说在市场经济条件下新闻媒体应当保持客观中立的立场，即使在计划经济条件下新闻媒体也应当是“党和政府的喉舌”，但是，在此轮宏观调控争论中，一些新闻媒体既没有主持公道，也没有成为“党和政府的喉舌”，相反却纷纷为个别部门、个别地方、个别行业和个别企业说话。

　　2003年夏，当人民银行欲对房地产信贷进行控制的时候，就遭到了新闻媒体前所未有的强烈反弹，其背后的原因之一是目前新闻媒体的经营收入中有一部分来自于房地产业的广告收入，地方性新闻媒体尤其是如此(以致于在传媒业中有“中央媒体干不过地方媒体”的说法)。因此，新闻媒体便和房地产商结成了联盟，对央行的货币政策进行强烈反弹。

　　(7)政府官员

　　当前，我国政府官员中“明哲保身”的现象日益严重，一些政府官员常常会说“多种语言”，面对群众说官话，面对领导说好话，面对朋友说真话，面对媒体说假话。

　　再加上我国的公务员制度中未能区分国家公务员和地方公务员，以致于一些地方政府官员的立场不清，职责不明，表面是为国家谋利益，而实际上是为地方或部门谋利益。

　　(8)专家学者

　　与十几年前大不一样的是，如今专家学者的队伍也已经大大分化，仍然从国家利益出发、替中央政府着想的人越来越少，而为部门、为地方、为行业、为企业说话的专家学者越来越多。

　　尤其是有的专家则离股市比较近(因此反对提高利率)，也有的专家离房地产业比较近，有的专家离某些产业比较近，也有的专家离某些企业比较近。总之，谁出钱就为谁说话的现象已经越来越严重。

　　(8)政府决策机构

　　过去25年，中国改革之所以取得巨大成就，其中一个十分重要的经验就是成立了国家体改委和国务院发展研究中心这二个中立的、不拥有部门利益的参谋机构。

　　但是在目前利益多元化，国家利益被部门利益、地区利益、集团利益和个人利益严重肢解的情况下，我们却撤销了国家体改委。

　　我们原先以为，撤销体改委的负面影响可能要过十年到二十年才能够显现出来，但是现在看来，可以说这种负面影响已经开始显现出来。由于在高层领导在决策时，很难听到客观中立的观点，致使这场围绕宏观调控的争论旷日持久，久议不决。而国家体改委及其宏观司的中立、客观的观点在以往历次宏观调控决策中常常起到相当重要的作用。

　　因此，这场争论的背后，实际上隐含着国有企业与民营企业之间、计划经济与市场经济之间、中央部门与地方政府之间、投资者与中央银行之间，以及各种利益集团之间的一场规模空前的博弈。大家各说各的话，各有各的利益机制。

　　如何应对当前局面？

　　这场争论一直持续到今年4月上旬，也就是当今年一二月份以及一季度的数字出来以后，人们的认识才开始趋向一致，4月上旬的国务院常务会议以及4月下旬的中央政治局会议，进一步向市场发出了强烈信号。至此，中国经济是否“过热”问题的答案似乎已经出来。尽管高层决策并没有使用“过热”一词，但是中央银行以及政府各部门所采取的一系列措施显然都是针对“过热”的，都属于“抑制过热”的措施，都是着眼于“软着陆”，而不再是鼓励什么“新的一轮上升期”了。

　　现在争论的焦点问题主要是，究竟应当采取什么样的对策？围绕着采取何种手段应对当前形势方面，目前可分为“市场调节派”、“行政干预派”、“混合派”三种意见。

　　值得注意的是，“过热论”的观点里有“市场调节派”和“行政干预派”之分，而“不热轮”和“局部过热轮”中也同样有“市场调节派”和“行政干预派”之分。

　　此外，同是主张“市场调节”的观点中，但在骨子里主张又可能完全不同，一派观点主张“放任自流”，“顺其自然”，让市场机制自己去调节；而另一派观点则主张加强宏观调控，但具体方法上要尽可能采取市场手段，加强总量控制，而不是采取微观行政干预。而同是“行政干预派”的观点中，有的人主张在不得已时再使用行政干预手段，即使是采取行政干预也不要强化行政审批;而有的部门则主张通过强化行政审批来抑制已经过热的行业。

　　此外，“混合派”则主张“市场调节＋行政干预”，主张用市场调节机制来应对民间企业投资，用行政干预手段来抑制地方政府投资。

　　我认为，首先，中央银行应当是宏观调控的主角。在市场经济条件下，宏观调控中最频繁出现的主要角色理应是中央银行，尤其是在抑制经济过热方面，中央银行货币政策的作用尤为突出。应当承认，此轮加强宏观调控的过程中，中央银行的预见性还是比较早的，动手也不晚。然而令人遗憾的是，自去年中期中央银行开始加强宏观调控以来，首先，货币政策决策受到了来自于各个方面前所未有的压力，货币政策的权威性受到空前挑战；其次，中央银行所发出的一系列货币政策信号不断受到来自各个方面的“噪声”的干扰，尤其是被一些政府部门及相关官员的声音所淹没，货币政策的可信度大受影响；再次，中央银行货币政策的作用被各个环节的阻力所削弱，致使各级地方政府、各类企业和广大投资者们未能及时根据央行的货币政策信号来调整自己的投资计划，未能主动采取措施进行自我约束，因而导致货币政策的有效性被大大削弱。

　　正因为央行的货币政策作用受到阻力、干扰和削弱，才使得自去年中期以来的一系列加强宏观调控的措施效果不大理想，以致于我们今天不得不采取更加强硬的措施，进一步强化调控力度。

　　其次，强化行政审批的做法不可取，有可能使市场化改革出现倒退。经济“冷”的时候要加强行政审批，“热”的时候也要加强行政审批，其后果必然导致日益市场化的经济基础与日益强化的行政审批之间的矛盾日益尖锐，导致地方政府与中央政府部门之间的矛盾日益尖锐，从而使市场化改革出现倒退。

　　目前，地方政府领导的主要精力大都放在了“三跑”上面(“跑北京、跑部门、跑项目”)。各省市驻京办事处越盖越豪华，以致于目前北京最好的餐馆大都在各省市驻京办事处，而来京跑项目也已经是造成北京目前交通拥堵的原因之一。尤其是每年“两会”期间，北京的主要宾馆爆满，其中一个重要原因就是各地、各级大小官员加上各类企业家纷纷到北京“找关系”、“跑项目”。

　　在社会主义市场经济基本框架已经建成、剩下的只是如何加以“完善”的今天，我们的行政审批反而强化到如此地步，不能不令人深思，而其所导致的效率损失更是值得高度关注。

　　(作者系国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员)

　　宏观调控的法律视野

　　□ 文/李曙光

　　国家对经济的宏观调控在任何情况下都不能违背市场经济的基本理念，不能对市场经济的法治基础构成损害

　　由于十几年来经济改革过程中对统筹协调发展的忽视带来改革中积累的深层次矛盾爆发，加上去年SARS以后喷发的投资饥渴症, 今年一季度以来,在全国各省区都出现了固定资产投资增长势头过快，土地资源、煤电能源与原材料全面短缺，钢材、石油价格飞速上涨的局面。面对这种经济发展不健康的情形，中央政府及时采取一系列政策措施，进行宏观调控。

　　这些措施包括把国土资源部调整为宏观资源控制部门，遏制对土地的滥行开发和对耕地的挤占现象；提出科学发展观，纠正地方政府片面追求短期和单向的利益本位政策;抽紧银根等，以给各地的投资饥渴症降温，促使过热的经济继1993年之后第二次软着陆。应该说，中央政府审时度势，因时制宜，采取的这一系列政策措施是及时的、有效的。那么从法律的角度如何来认识宏观调控，中央政府宏观调控的权力来源是什么，宏观调控的法律规制有哪些，宏观调控权的法律限制又是什么呢？本文就此谈谈看法。

　　什么是宏观调控

　　“宏观调控”作为经济学范畴和法学范畴，内涵有所不同。在经济学中,“宏观调控”几乎可与“国家干预”、“政府调节”等通用，政府为弥补市场缺陷对国民经济进行“调节”(adjustment)和“控制”(control)的各种措施都可归纳为“宏观调控”。

　　而在法学中,“宏观调控”反映为一个个具体的制度设计和制度安排，这种制度设计和制度安排体现为一套权威性高的法律规范和稳定性强的政策手段。而这些法律规范和政策手段往往是涉及到有关宏观经济和社会综合目标的实现。可以说，从法学的角度来做个定义的话，宏观调控指的是在一个特定的经济和社会发展时段，特别是在市场失灵时，中央政府从社会公共利益出发，为实现宏观经济和社会变量的基本均衡与经济社会结构的优化，引导国民经济持续、健康、协调发展，在现有法律规范的基础上对国民经济和社会所进行的总体调节和控制。

　　宏观调控的权力来源

　　从法律上说，中央政府的宏观调控权力必须具有合法性，也就是说运用宏观手段治理社会、主导市场的时候，必须具有法律依据。从形式上看，宏观调控权来源于法律上的明确授权。在把法律仅理解为制定法的情况下，宏观调控权的确立、分配和行使等内容，要通过国家制定的法来加以体现。此外，宏观调控权也是国家的经济管辖权的具体化。作为国家主权或更为具体的管辖权的组成部分，从根本上说，宏观调控权同样是整个国民总体的一项重要权力。

　　随着经济社会的发展，国家的职能和权力也在不断膨胀，这在很大程度上影响着宏观调控权的产生和发展。由于“现代市场经济就是有宏观调控的市场经济”,已成为一个较为公认的命题，因此，宏观调控也被认为是现代国家新获取的一项重要职能，其目标是解决经济、社会领域的诸多现代问题。此外，由于宏观调控作为一种公共物品，是私人主体所不能提供或无力提供的，因而只能由国家承担起提供公共物品的重任。从这个意义上说，宏观调控首先是国家的一项义务，其次才是国家的一种权力。

　　宪法是国家的根本大法，在整个法律体系中起着母法的作用。中央政府在代表国家行使宏观调控权的时候，首先必须具有根本法的依据。

　　在中国经济改革进程中，中央政府频频使用宏观调控手段。人们不禁要问，其权力的合法性来源是什么？1993年3月通过的宪法修正案为中央政府的宏观调控职能做了一个注脚，提供了一个基本法的依据。1993年宪法修正案规定:“国家加强经济立法，完善宏观调控。”同时，作为国家立法机关的全国人民代表大会通过的《国民经济和社会发展“十五”计划》将中央政府的主要职能定位为“搞好宏观调控和创造良好的市场环境”。应该说，这使得中央政府因应时势的宏观调控有了合法性。

　　问题是，中央政府宏观调控权力的边界在哪里？中央政府在使用宏观调控权力时，是不是事无巨细都要宏观调控，其宏观调控的权力行使是否要科学论证，宏观调控的决策过程是否公开，宏观调控权力行使有无监督，宏观调控的效果如何谁有权力评估，宏观调控的决策失误应否承担责任？这是在现代市场经济条件下，一个法治政府在进行宏观调控时所面临的重大问题。

　　调控手段与法律规制

　　按照经典的自由市场理论，政府调控市场的手段无非是两种：一是财政与税收手段，一是金融货币手段。财政与税收手段用来强化或弱化政府对经济发展的推动力，在中央政府所辖各地区进行转移支付，调节贫富差距，并作为“慈善家”提供公共物品和就业机会。金融货币手段则是通过利率机制、控制货币信贷规模、实施外汇管制等手段来实现中央政府调控市场的目的。

　　在像中国这样的转轨国家，中央政府除了上述两种手段外，还有一项重要的但常被忽视的手段，即国家资源的调配手段。由于城乡二元结构的存在，土地与能源资源的短缺，中央政府对国家资源的释放度和控制性就成为一种很重要的宏观调控。

　　上述中央政府的三种调控手段实际上是与相应的法律制度安排密切相关，相应的法律规制是中央政府上述三种手段的合法性来源。如果没有相应的法律规制，中央政府的宏观调控就有可能僭越法律的授权和被滥用。有的学者认为，为使我国现行宏观调控法律法规系统化，确保国民经济健康、快速和持续增长，集中规定宏观经济的调控原则、调控主体、调控客体、调控程序、调控责任和宏观经济争端解决机制等基本问题，迫切需要制定《中华人民共和国宏观经济调控法》。我不认为这个法是必要的。

　　中央政府宏观调控法律机制的完善主要在于市场经济基本法律制度的完善，一部单行的宏观调控法是解决不了市场经济基本法律制度构建的。我认为，有关政府宏观调控的市场经济法律规制主要是指四个层次的法律：一、与市场经济的产权相关的法律规制，如宪法对公私产权的保护、税收基本法、财产法、土地法、国资法等等；二、有关与市场经济运行相关的法律规制，主要指的是市场的进入、交易和退出的法律制度，如公司法、合伙法、个人独资法、商业银行法、工商登记法、合同法、票据法、担保法、证券法和破产法等；三、有关政府管制的法律，如反垄断法、反不正当竞争法、外汇管理法、环保法等；四、有关劳资关系和社会保障的法律制度，如劳动法、保险法、社会救济法、国民健康法等。上述法律制度的完善是政府宏观调控手段有效性的前提。

　　宏观调控权的法律限制

　　西方市场经济国家的宏观调控一开始就是建立在自由竞争的市场经济理念和财产所有权不可侵犯、意思自治和契约自由所构成的法治基础上的，这为国家宏观调控的内涵界定提供了一种限制性标准：国家对经济的宏观调控在任何情况下都不能违背市场经济的基本理念，不能对市场经济的法治基础构成损害。在这种观念的指引下，当国家宏观调控权的行使有突破底限的可能时，法治便成为政府不得不面对的一道障碍。我国的国家宏观调控的制度背景是：政府官员缺乏法治理念、缺乏依法行政的传统；政府的治理社会方式是干预型和介入型，政府是全能政府；市民社会和私权至上的制度框架没有建立起来；没有契约自由和意思自治的传统。因此在赋予中央政府宏观调控权的同时，更应着力于限制国家宏观调控的权力范围和权力行使方式，以保护市场经济的微观基础不受政府滥用强制权力的破坏，并注重当公民合法权益受到国家宏观调控的侵害时有切实有效的救济手段。

　　对于中央政府的宏观调控权的法律限制，更主要的来源于《宪法》和《立法法》，我国宪法对中央政府的权力职能的定位以及立法权的规定，《宪法》中的质询与询问，对行政机关的规范性文件的审查，罢免和撤职，以及《立法法》对立法权限和程序的明确规定，都界定了中央政府宏观调控权的边界。同时，《宪法》和《立法法》规定“全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律”、全国人民代表大会常务委员会有权“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”，国务院有权“改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章”，这些条文对宏观调控机关违反法律行使宏观调控权提供了最后的法律救济手段。

　　(作者系中国政法大学研究生院副院长)

　　宏观调控：全新的挑战

　　□ 文/本刊记者 李兵

　　在今后相当长一段时间内，我国国民经济能否平稳地发展，在很大程度上取决于政府宏观调控的结果。在日趋复杂的利益格局下，政府如何进行宏观调控，应该采取哪些手段，《法人》带着这些问题采访了中央政策研究室经济局局长李连仲教授。

　　从被动反应到主动出击

　　《法人》：与过去相比，这次国家宏观调控反映出一些新的思路和特点，具体体现在那些方面？

　　李连仲：当前，经济虽然还没出现过去总体过热的现象，但宏观调控的措施已经接踵而至，出现了从过去被动反应型向现在主动出击、注重预警型的转变，及时消除发展中的隐患。

　　此次宏观调控注重经济增长方式的转变。我国经济长期以来高投入、高消耗、低效益的困境长期得不到解决，以增量资本产出率来衡量的投资效率越来越低，大约投资8元才能使GDP增长1元，我国1万亿美元GDP消耗能源是美国的3倍，日本的6倍。我国已经成为继美国之后第二大石油进口国，粗放型的经济增长加剧了资源短缺的压力，使国民经济持续发展难以为继。政府有关部门正在运用财政政策和货币政策，支持和鼓励节能和环保的项目，限制和禁止高耗能，高污染的项目。

　　《法人》：随着我国市场经济的不断完善和发展，我国宏观调控正逐步走向成熟，拥有了较为完整的体系。这一体系有那些部分组成，发挥着什么样的作用？

　　李连仲：宏观调控的功能是保持国民经济的平稳、快速发展，调控的手段则是综合运用经济的、法律的手段以及必要的行政措施。经济手段中，财政政策包括运用预算、税收、债券、转移支付等手段，来调节经济结构和社会分配，主要职能由财政部承担;金融政策主要指中央银行和监管部门通过实施货币政策加强对金融业的监管，综合运用利率、汇率、贴现率、存款准备金率和公开市场业务等手段，调节货币供应量，稳定币值，促进经济增长，这一职能主要由中国人民银行和银监会承担;国家计划确定的宏观调控目标和总体要求，各产业结构的调整与发展方向，是制定财政政策和货币政策的主要依据，这一职责主要由国家发改委承担。

　　在过去计划经济年代，我国制定的宏观经济政策大多以行政文件的形式进行传递和贯彻，如今则更强调用经济手段并辅以必要的法律手段。社会主义市场经济是法治经济，法律的地位和作用日益凸显。今后，为进一步提高宏观调控政策的权威性和约束力，需要将一些长期坚持的政策纳入法制轨道，以加大执行的力度。

　　不过需要指出的是，在当前，政府仍掌控着大量的经济和行政资源，各地政府都直接或间接参与经济活动，如招商引资、盲目投资、重复建设等等。2003年上半年，中央主导的固定投资项目总额同比下降了7.7%，而地方政府的投资却增长了41.5%。还有一些地方超出国家有关规定，用行政手段配置资源，给民营企业优惠的土地政策、税收政策和隐形贷款担保，是一些行业出现过热的一个重要原因。因此，要坚持依法行政，上下统一，行政手段仍不可或缺。

　　应对复杂利益格局

　　《法人》：在经济转轨过程中，出现复杂的利益格局和不同的利益诉求，这使宏观调控的难度加大，成效也大打折扣，如何看待这个问题？

　　李连仲：在经济转轨过程中，由于其他所有制经济成分在国民经济中所占的比例上升，再加上各地、各部门之间的利益并不总是完全一致，这就使过去行之有效的调控方式受到很大的影响和制约。比如国家为遏制钢铁、房地产业投资过热的势头，严格清查和控制信贷，取得了一定的成效，但同时也应看到，现在真正由政府主导的投资在下降，由民间投资或外资发起的投资在不断地攀升。我国城镇居民的存款超过10万亿元，仅温州就有数千亿的民间资本到处寻求项目，而每年引进的外资高达500亿美元，这些资本的投资去向很难严格掌握。

　　在利益分配上，一些地方政府并不总能顾全大局，与中央保持一致，有的地方官员可能由于种种原因，而不惜阳奉阴违，搞上有政策、下有对策。江苏铁本项目就是当地政府及有关部门严重失职违规的事件，这个事件的发生绝不是偶然的，它集中地反映出一些地方官员公然违背国家的调控政策，越权审批项目、审贷不严，甚至纵容企业的违法行为，而企业则在登记注册、项目报批、土地占用等方面，存在大量的违法违规行为。

　　再比如，国土资源部把土地规划管理和供应的调控当作极为重要的宏观调控手段，为保障粮食安全、维护农村稳定，实行严格的土地保护制度和征用制度，然而一些地方政府却大肆经营、倒卖土地，筹集大量资金搞形象工程，开发区热的背后隐藏着大量的违法、违规行为。

　　《法人》：刚才您提到在经济手段中要运用财政政策、货币政策和计划手段进行调控，那么这三者相互关系、适用范围和所起的作用怎样？

　　李连仲:我国的宏观调控已经由过去主要靠计划调控转变为财政政策、货币政策和发展计划相结合的，既明确各自分工，又总体配套和综合协调的调控机制。显然，在新的宏观调控机制中，不管是财政政策、货币政策还是计划，各有其适用的范围和不足，只能相应地承担一部分调控职能，还要用其他手段相配合。

　　随着积极财政政策功能转型和新一轮经济扩张期的到来，宏观经济调控应主要由依赖财政政策，转向主要依赖货币政策。在货币政策和财政政策主导地位转换的背景下，央行将根据经济形势变化采取预调和微调办法调控货币供应量的增幅，同时灵活运用多种货币政策工具，来调节不同行业的信贷规模，传递信贷政策意图。各国国情不同，央行的地位与作用也不同。

　　在美国，美联储的地位无与伦比。在我国央行的地位并不很高，如在去年央行就出台了控制房地产贷款的文件，但随后就被来自各方的阻力所抵销;央行提出要采取措施预防通货膨胀，也不被社会各界所认同。然而，央行出台“121文件”控制地产热、提高存款准备金率、实行差别准备金率，这些调控手段正在潜移默化的发挥着作用。从长远看，保持货币政策的独立性、强化中央银行货币政策的调控作用是市场经济发展的客观趋势，我国也不例外。

　　另一方面，货币政策和财政政策只有紧紧围绕、体现国家总体的发展目标和规划，才能发挥其应有的作用。国家发改委制定的区域经济发展、产业结构调整、居民收入分配提高等目标都要通过财政、货币政策来贯彻实施。货币政策只有与产业政策、财税政策相协调，才能解决当前部分行业过度投资的问题，促进产业结构的优化升级。

　　《法人》：宏观调控应怎样与时俱进、不断创新？

　　李连仲：不断增强宏观调控的预见性和可操作性。要建立科学的宏观调控体系，把宏观调控寓于日常的宏观管理之中，建立经常性的形势分析制度，强化事前预警，尽量把隐患消除在萌芽状态。要讲究调控艺术、把握调控力度，避免急刹车，努力实现平缓过渡，实现经济社会的协调发展。

　　钢铁调整的冰火两途

　　文/本刊特约记者 董其心 白晨航

　　同一时期，同一个省，同是大型钢铁项目，命运却截然相反。

　　位于江苏常州的铁本钢铁公司是悲惨的。4月28日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，听取了监察部、发改委等部门对江苏铁本钢铁有限公司违规建设钢铁项目查处情况的汇报，责成江苏省和有关部门对有关责任人做出严肃处理。

　　就在铁本翻车的同时，4月22日，在苏州市，由澳大利亚钢铁工业巨头博思格公司投资2.8亿澳元(约合2.05亿美元，16.8亿人民币)的钢铁公司却在举行热闹的奠基仪式。

　　中央钢与地方铁的猜想

　　铁本不冤。现已查明，这是一起典型的地方政府及有关部门严重失职违规，企业涉嫌违法犯罪的重大案件。另外铁本事件还涉及有关金融机构贷前审查不严、贷后监控不力，严重违反国家固定资产贷款审贷和现金管理规定等问题。

　　这些都是事实。但如果放在中国的投融资体制中来看，铁本之所以撞在枪口上，还有其他原因。比较铁本与博思格的投融资过程和方式，可以看出一些其中的区别：铁本是省市审批；贷款方为中行分行；投资主体为民营。而博思格按正常程序，审批者应为国家发展与改革委员会，以其超过2亿美元的投资额来看，该项目必然要经过国务院办公会通过，且资方为外资。

　　如果我们仅仅据此就归纳说，在目前抑制钢铁过热过程中，存在着中央钢与地方铁的两套标准问题，恐怕有些简单化。但无可否认的是，从去年年末至今，国家发改委及其他政府部门在调控“钢铁热”的方式和手段中，几乎均有区别对待中央钢与地方铁的痕迹。

　　去年12月国家发改委出台了103号文件。文件给钢铁投资建设项目重新设定了一系列最低条件，其中包括:烧结机使用面积达到180平方米以上，焦炉炭化室高度达到4.3米及以上，高炉容积达到1000立方米及以上。

　　正是这个新门槛，给国内的大多数地方新钢铁企业带来了难题。据中国钢铁工业协会统计，2003年国内新建炼铁高炉81座，其中1000立方米以上的高炉只有6座。值得注意的是，这些新建钢铁基本上都是地方审批的企业。

　　就在地方新上钢铁项目大多遭遇严寒的同时，今春宝山钢铁总裁兼董事长谢企华表示，宝钢打算在2010年前斥资500亿至600亿元人民币，将产量从今年预期的2000万吨扩大到3000万吨，增加50%的产能。这一庞大计划让几乎所有地方钢铁企业大惊失色。

　　其实，加快扩张产能并非宝钢一家，武汉钢铁集团(全国第四大钢铁企业)近日也表示，武钢几个大规模的项目，已经通过了国家发改委的审批，正在筹建当中。

　　理论上，钢铁产品是没有行政级别的，而只有市场需求大小的区别。

　　需求与价格的伪命题

　　博思格公司认为，中国的禁令针对的是中低端的钢板生产厂家，而他们生产的镀面钢卷和彩涂钢卷是国内最紧缺的产品。

　　宝钢也预计国内钢铁价格至少在今年剩余时间内“将维持在相当高的水平”，至少那些相对来说价值较高的钢材品种价格将会如此，比如汽车用钢(国内仅宝钢能产)。武钢正在筹建的项目也是汽车用钢材。

　　那么，目前国内的钢铁需求是否像他们判断的那样呢？

　　从需求上看，去年一年长材线材等低端钢材的需求大于高端的。如果单讲供需求缺口，低端钢材恐怕比高端更大。目前在中国，板带材缺口可以通过进口解决，而长材缺口是没有地方进口的(中国是世界最主要的长材生产国)。

　　在国家的强力调控下，目前中国钢铁价格开始下降。而从国际钢铁行业发展数据看，由于全球经济复苏，对钢材的需求增长，国际市场钢材价格一路上扬。2003年12月末国际市场综合价格指数(CRU)为106.8点，今年1月末上升到117.5，2月末又上升到128.1点，3月末达到145.8点，创1994年以来全球价格的最高纪录，综合价格涨幅达36.52%。

　　与此同时，中国钢铁价格指数与国际指数的差距逐月扩大：2003年末两者差为0.94点，今年1月末扩大到7.81点，2月末又扩大到11.49点，3月末差距达25.66点。据说，国内部分地区部分钢材价格跌入成本区。

　　这种下降主导原因并非真实的供求反映，而是市场的恐慌心理。有关部门的强力整肃使得钢材销售商和终端用户对市场前景产生恐慌，认为钢材价格还将下跌。在这种心态下，钢铁的社会库存减少，生产企业库存不断增加，从而使得国内钢材价格和国际市场价格越来越背离。

　　这为下半年钢铁价格的反弹提供了动力。