现阶段农村金融组织体系的功能缺陷

　　张红宇

　　经过多年的改革与发展，中国目前已具备比较完备的农村金融组织体系。然而，在农村金融制度安排上，或许是历史积弊过于沉重，使人们对其的批评比较对其的赞扬来得更多。对中国农村金融制度最多的批评，是认为农村对国民经济的资金贡献远远大于其从国民经济发展格局中获得的资金支持。而且，从最大限度满足农户和农村其他经营主体不断增加的 资金需求角度出发，中国现阶段尚缺乏一个完整意义的农村金融组织体系。以政策金融、商业金融和农村信用社为主体，其他金融机构并存的农村金融机构组织体系虽然存在，但由于受经济发展程度以及农户经营能力和道德认识水平的影响和制约，特别是追求资金效益的企业化行为，使商业性保险、证券、担保、信托投资、租赁等金融机构在农村地区，特别是中西部地区农村的业务基本处于空白状态。就此而言，完全意义上的农村金融组织体系，在中国尚未发育成熟。

　　现阶段中国农村金融机构组织体系的不完整和功能的不健全，表现出明显的制度缺陷。

　　1、农村政策金融功能不全，中国农业发展银行难以承担政策性金融的重任。

　　一是农业发展银行资金来源不稳定。农业发展银行资金应主要来源于财政无偿拨款和有偿贷款。但由于财政历年累积收支不平衡的压力巨大，拨补资金常常不能按时到位，农业发展银行实际上不得不主要通过向商业银行发行金融债券和向中央银行借款来筹集资金，使筹资成本上升，与农业发展银行的优惠贷款形成了巨大的利差缺口。

　　二是农业发展银行资金运用效益不高。农业发展银行的资金主要是为支持粮棉油等农产品流通各环节的营运需要，以流动资金贷款为主体的收购、调销和储备贷款。在目前中国的政策性金融分工制度下，农业发展银行主要把贷款发放给国有粮棉购销企业，支持政府按保护价收购粮棉等主要农副产品政策的实施，提供按保护价收购农民余粮的资金需求。应当特别指出的是，按保护价收购农民余粮的政策是在中国政府实施的所有农业支持政策措施中，农民受益最大的政策。1994－2000年，为保证该项政策手段的实施，中国农业发展银行每年均要向粮食收购部门发放收购资金贷款2000亿元左右。2000年底，中国农业发展银行累计发放农副产品贷款5829．47亿元，余额7303．96亿元，其中保护价收购粮食贷款余额为2307．47亿元。但与此同时，由于粮食企业从农业发展银行获得贷款后，没有还贷的激励和压力，很容易产生较高比例的不良贷款，进而影响到中央银行再贷款资金的回收。加上粮棉价格支持政策一般应该由财政承担资金负担，中央银行不能回收再贷款资金，等于替财政出资支持农副产品收购政策。

　　三是农业发展银行业务范围狭窄，功能单一。早期农业发展银行还承担着以固定资产贷款为主体的各类农业开发和技术改造贷款等生产性贷款和扶贫贷款等功能，目的是改善农业生产条件和促进贫困地区经济发展。但后期由于政策调整，农业发展银行仅是在农产品收购方面发挥着政策性金融组织的作用，其业务功能单一地退化成“粮食银行”。

　　2、国有商业金融在农村金融领域内的功能趋于弱化。

　　农村金融市场需求的满足需要大量储蓄和贷款支撑。然而，出于规避风险、提高资金的运行效率，最近几年，一是国有商业金融机构大大弱化了在农村的金融业务。1997年中国政府要求各国有商业银行收缩县及县以下机构，发展中小金融机构，支持地方经济发展的基本政策出台以后，包括农业银行在内的国有商业银行不断收缩县及县以下机构。1998年至今，中国农业银行、中国建设银行、中国工商银行以及中国银行等四大国有商业银行共撤并3．1万个县及县以下机构，致使大部分农村地区，金融机构单一化、农村金融市场日益垄断化的趋势明显。由于基层金融机构收缩，网点不足，由此也造成农村资金严重外流。2002年，国有商业银行以吸储上存方式从农村流出的资金估计达3000亿元。

　　二是亚洲金融危机以来，作为商业银行的农业银行，市场定位和经营策略发生了重大变化，企业化行为日益突出，出于追求效益的冲动，大规模收缩经营网点，压缩基层经营机构。而且，鉴于农业的弱质产业特征，资金回收期长、收益率低而且风险较大等，中国农业银行的资金投放已从以服务农业为主转为与工商业并举，竞争的视角也从农村转向城市。上世纪80年代中期以前，农业银行全部贷款的98％以上集中于农村，80年代中期至90年代初，为解决农产品“卖难”和扶持乡镇企业，农业银行每年将60％的信贷资金用于农副产品收购和乡镇企业发展。而现阶段，随着农业银行的业务向城市和非农产业拓展，农业贷款仅占农业银行各项贷款余额的10％。同时，农业银行贷款权限也从基层收缩，结果是大量农村储蓄资金流出农村。目前农业银行的业务经营范围与其他国有商业银行基本无异，长期保持的农村金融主导地位大大弱化。

　　3、农村信用社不能适应农村经济发展的需要。

　　1996年国务院决定，农村信用社与农业银行脱离隶属关系，按照合作制原则重新规范合作金融组织，但是迄今为止，农村信用社改革没有实质性的进展，突出表现在：第一，农村信用社运行是在政府隐形担保下的运作，仍然依靠的是国家信用；第二，地方政府对农村信用社的干预仍然难以摆脱；第三，所谓民主管理形同虚设，社员代表大会、理事会和监事会不能发挥应有作用；第四，农村信用社服务内容、方式和手段不适应农村和农业经济发展的需要，不能满足农民日益增长的对多种金融服务的需求；第五，出于自身财务上可持续发展的考虑，农村信用社经营中商业化倾向严重，使资金大量流向相对收益率较高的城市或非农部门，真正需要农村信用社贷款的农户和其他经营主体常常难以得到贷款。同时，农村信用社每年通过缴纳存款准备金、转存中央银行、购买国债和金融债券等方式，也引起大量资金流出农村。20世纪90年代以来，农村信用社平均每年转移资金2000亿元左右。

　　4、中国邮政储蓄抽走大量农村资金。

　　国有商业银行收缩在农村领域的存贷业务网点以后，为中国遍布城乡的邮政网点提供了巨大的吸储空间，农村金融资源开始向邮政储蓄和农村信用社集中。邮政有近3．2万个营业网点吸收储蓄，储蓄规模发展很快。年吸纳存款储蓄额度从1998年的557亿元增长到2002年的1465亿元。2002年底余额已达7376亿元，其中65％来自县及县以下地区，乡镇及其所辖地区农村占34％。邮政储蓄不发放贷款，资金全部转存中国人民银行，直接流出了农村，虽然中国人民银行以对农村金融机构再贷款方式将部分资金又返还给了农村领域，但这种再贷款规模十分有限，远远不能补偿农村资金的流失。

　　5、农业保险不适应农业发展的需要。

　　作为农业大国，中国每年约有0．3亿公顷农作物受灾，占全国农作物播种面积的1／4，成灾面积占受灾面积的比重在40％以上。但灾害损失目前仍然主要依靠两种方式进行灾害救助。即由民政部门实施的政府农业灾害救济以及由中国人民保险公司以商业方式推进的农业保险。从实际情况看，这种补偿性质的灾害救济，一是受到国家财力限制补偿不足；二是不适应经济发展和结构调整对农业保险的要求；三是不利于培育农户参与保险的积极性，在很大程度上限制了农业保险事业的发展。虽然中国人民保险公司于1982年就开始承办农业保险业务，但农业保险事业发育一直不成功，波动很大。全国农业保险费收入占财产险保费收入总额的比重却由1992年的3．6％下降到2002年的0．6％。由于缺乏相应政府补贴等政策支持，加之农业保险的高赔付率，商业保险机构提供的农业保险业务极度萎缩。2002年，中国农业保险收入仅占农业增加值比重的0．043％，平均每个农民缴纳的农业保险费为2．6元，获得的农业保险赔款仅1．8元，远远不能满足农村经济发展和农业结构调整的需要。

　　总而言之，由于中国农村金融组织体系的不健全和制度功能的缺陷，中国农村金融问题是突出的。其一是农民和其他经营主体贷款难，存贷款以外的其他金融服务需求难以得到满足。信贷资金的缺乏导致很多农业发展机会的丧失，而从正规渠道获得信贷不足，也造成了农村非正规金融组织的发育失控；其二是无论是商业化金融机构，抑或是合作金融机构，都存在产权不明晰、治理结构残缺、道德风险严重的问题，致使经营业绩不佳，难以实现可持续发展；其三，农村金融机构改革动力不足，制度设计不完善，地方政府干预多，责任少。中央银行用于农村金融机构的资金投入巨大，但效果很差。

　　（作者单位：农业部产业政策与法规司）