用存款保险制度化解金融风险

　　（二之一）

　　徐放鸣　陈景耀　郑丹丹

　　随着我国加入WTO和金融体制改革的不断深化，国有商业银行的垄断地位逐步下降，非国有商业银行和外资银行及其在华营业性机构不断发展，商业银行之间的竞争日趋激烈，一 些银行问题越来越突出。特别是少数金融机构，如海南发展银行、中农信、广国投以及一些城市信用社等甚至陷入困境而倒闭，更是引发了人们对如何有效保护存款人问题的思考。

　　寻求市场化的风险防范机制

　　为了保护存款人的利益，现在我国政府主要是通过行政手段来化解金融机构的风险。这种一事一议、事后被动处理风险的做法，虽然在一定程度上起到了化解金融风险、稳定社会的积极作用，但由于不是一种规范的制度安排，因而具有较大的不确定性和被动性。而且，由于事先缺乏必要的资金积累，因此在处置问题机构时，需要动用巨额的央行再贷款，这不仅干扰了央行制定和执行货币政策的独立性，而且给各级政府造成了沉重的财政负担。

　　从国外经验看，存款保险就是这样一种比较有效的制度安排。自20世纪30年代美国建立联邦存款保险公司后，已陆续有不少国家借鉴美国联邦存款保险运作的成功经验建立了自己的存款保险机构。近期，俄罗斯和我国香港地区也正在考虑实行存款保险制度，我国也可借鉴国外经验，探索建立科学有效的存款保险制度。

　　现阶段，我国存款保险制度建立的一些外部环境还有待进一步改进和完善：一是社会信用制度不完善，银行、企业和个人的信用意识淡薄，增加了存款保险制度固有的道德风险；二是银行体系不健全，特别是四大国有商业银行还没有建立起适应市场经济要求的经营机制，预算软约束的问题还相当严重；三是公众的风险意识差，长期以来形成了对政府的依赖心理，金融机构出现问题后将全部希望寄托于政府的救助，缺乏对存款机构的监督；四是金融监管水平还不能完全适应金融业快速发展的要求，无论是监管手段还是能力，都无法满足有效监管金融机构经营风险的需要。

　　适合我国的存款保险制度设计

　　存款保险制度的成功运作，不仅依赖良好的外部环境，而且需要科学合理的制度设计，以最大限度降低存款保险可能带来的负面效应。应该做到：一是尽量减少商业银行的道德风险；二是强化市场约束；三是尽量减少地方政府的行政干预；四是尽量减少对问题银行的处置成本。因为存款保险机构作为政府的代理机构，出于自身利益考虑或行政因素的影响，可能延缓对问题银行的处置，从而提高问题银行的处置成本。

　　存款保险制度的设计可以尝试从以下几个方面着手：首先，要形成存款保险体系的基础性框架，然后再考虑逐步建立一个以市场原则为基础、包括规范金融机构退出机制的存款保险制度。

　　第二，从维护金融稳定和金融机构公平竞争的长远目标考虑，我国应实行强制型存款保险制度，将所有金融机构，包括国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、城乡信用社以及外资银行在华营业性机构都纳入存款保险体系。我国可在对存款类金融机构进行清理整顿，将那些严重资不抵债，出现支付危机或者可能引发支付危机的金融机构清除出场，然后实行强制型存款保险制度。

　　第三，在我国存款保险制度中引入差别费率时，应充分考虑存款类金融机构数量少，缺乏科学的风险分类标准的客观情况，不宜将费率标准划得过细。这是鉴于我国目前的信用评级制度尚不完善，难以对存款类金融机构做出客观的、有公信力的评价，在这种情况下实行差别费率有时不能完全体现其公平性，反而会促使一些金融机构出现问题，从而加剧金融市场的不稳定。

　　第四，在建立存款保险体系的初始阶段，可根据我国存款类金融机构目前的风险状况，实行五档费率，即对国有商业银行，外资银行在华营业性机构，股份制商业银行，城市商业银行和信用社，农村信用社分别制定不同的保险费率。考虑到目前四大国有独资商业银行在我国金融体系中具有重要地位，在现阶段基本上不存在破产的可能性，而且即使破产，新建的存款保险机构也无力对其进行清偿。所以建议暂对国有独资商业银行的保费实行先收后返，以后根据股份制改革的进展情况和改革后的风险状况再进行调整。

　　（作者单位：财政部）（未完待续）