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——公用事业价格改革探索（下）
冷淑莲
公用事业价格存在的诸多矛盾和问题，阻碍了价格杠杆在公用事业领域作用的发挥，使之未能对产业效率形成有效的激励，难以起到降低成本、提高效益的作用；难以实现促进
消费、增进社会福利的目的；难以做到节约资源和保护环境并重，甚至导致公用事业企业服务质量低劣，引起公众怨声载道。因此，必须对现行公用事业价格进行改革，建立与社会主义市场经济体制相适应的公用事业价格体系和价格管理体制。
——明确公用事业价格改革目标。根据我国的实际，公用事业价格改革的目标应是建立科学、合理、规范的价格形成机制和价格管理体制。（1）坚持公用事业价格政策的基本价值取向，在制定公用事业产品价格时，既要考虑公用事业产品或服务价值，又考虑公众基本需求及社会效益即国家特定政策的要求；既体现经济效益的要求，也满足社会效益的需要，在特定的情况下两者发生矛盾时，由于公用事业产品或服务的外部收益大于内部收益，因而应以社会效益为主。（2）合理确定价格水平，自觉运用价值规律，科学制定公用事业价格，使价格能够起到合理配置资源、调节社会需求、增加社会供给的作用，这就要求政府在制定公用事业价格时，既要考虑公众承受能力和社会效益，又要充分考虑到企业自我积累、扩大投资的需要，做到公平与效率兼顾，吸引多元化主体投资，促进公用事业持续快速健康协调发展，形成公用事业“投资——经营——发展”的良性循环。（3）政府要通过一定的管制政策和措施，建立竞争激励机制，以刺激公用事业企业提高生产或服务的质量和效率，优化生产要素组合，充分利用规模经济，不断进行技术革新和管理创新，努力提高经济效益。
——确立公用事业价格改革原则。（1）受益付费原则。公用事业产品可分为纯公共产品和准公共产品，纯公共产品受益者是全体公民，准公共产品的受益者则不是全体公民，而是某类社会成员，因而其费用开支不应由全社会负担，而是由受益者负担。（2）补偿成本原则。在一般情况下，成本是产品价格形成的最低界限，如果公用事业产品价格低于成本，一方面政府必须提供较多的财政补贴，加重财政负担，另一方面必然影响公用事业产品提供的数量和质量，贯彻补偿成本原则，就是要使公用事业企业运营的合理成本得到相应的补偿。（3）分散决策原则。我国地域广阔，各地资源分布、经济发展水平、居民收入水平和支付能力都存在不同程度的差距，公用事业不同行业的运行也存在差异，因而公用事业价格改革不应一刀切，应由各地政府根据地区经济和行业的具体情况分散决策，以有利于因地制宜、因事制宜地解决问题。（4）循序渐进原则。公用事业价格水平对消费物价指数和人民生活水平有着直接的影响，其改革要因势利导、分步进行，尽量避免因改革动作或跨度过大而对社会生活和经济运行产生负面影响，以有利于经济和社会的稳定发展。（5）统筹兼顾原则。公用事业价格改革要统筹考虑各方面的利益，保证改革措施能够落到实处，要兼顾企业和居民、企业和财政、生产企业与网络经营企业多方面的利益。
——转换公用事业价格形成机制。转换公用事业价格形成机制的核心是使公用事业领域自然垄断业务和非自然垄断业务分离，对非自然垄断业务引入竞争机制，使价格在市场竞争中形成；对自然垄断业务继续实行政府定价或政府指导价格。随着经济体制改革的深入及科学技术的发展，公用事业领域的垄断正在发生变化，在特定的公用事业领域，总是既有自然垄断性业务，又有非自然垄断性业务。如电信、电力、煤气和自来水供应等公用事业都属于自然垄断行业，但这并不等于这些行业的所有业务都具有自然垄断性质。自然垄断性业务是指那些有固定网络的操作业务，如电力、煤气和自来水行业中的线路、管道等输送网络业务，电信产业中的有线通信网络业务，其它业务则属于非自然垄断业务。因此，对带有自然垄断性的公用事业业务，其定价应根据“公平合理、切实可行”的要求，建立有政府、企业、消费者共同参加的价格协调机制，通过共同谈判、协调，按成本加合理利润的原则，制定大家都能接受的合理价格，并针对市场准入、价格、服务建立约束市场供求双方的准则，既能最大限度地保护消费者的应有权益，又能保障生产者开展正常经营的积极性；同时防止有的企业滥用市场垄断力量来谋取高额利润，充分发挥价格机制在市场经济中调节资源配置的作用。对非自然垄断性公用事业业务逐步放开其价格，根据供求关系，由市场决定价格，以充分发挥市场在这些领域中的基础性调节作用，指导投资者的投资方向，实现资源的有效配置。此外，转换公用事业价格形成机制还要理顺价格关系，取消价外加价，将各种基金或收费并入价格中，制止各种形式的乱收费、重复收费；要根据公用事业的特点，实行不同形式的峰谷电价、阶梯水价、季节差价等，完善价格体系。
——建立公用事业成本约束机制。要规范公用事业价格构成，避免公用事业企业以成本上升为由倒逼政府定价的现象，必须建立成本约束机制。其基本方法是：根据零售价格指数并参考社会平均职业收入增长率因素，确定企业成本的上升率；根据企业所在行业的技术进步率、实际生产效率和国内外同行业先进生产效率的差距等因素，确定企业生产成本的下降率；只有在成本上升率大于下降率时，企业才能提价，反之，企业就应该降价。在这种成本变动硬约束下，企业要取得较多的利润就必须努力降低生产经营成本。为此，政府价格管理部门必须重视发挥成本调查的作用，把成本调查工作扩展到公用事业领域，建立公用事业企业定期上报成本资料制度，由企业按每月或每季的期限上报工资状况、人员构成、各种支出等成本构成因素，然后由价格管理部门进行审核认定，剔除虚置成本，约束企业倒逼政府定价行为；要规范公用事业价格成本构成，划定定价成本的合理开支范围，建立合理的成本开支项目体系，从而使公用事业定价成本具有确定性，避免企业乱摊滥增成本；要以社会平均成本，而不是以企业实际发生的生产成本作为公用事业定价成本的直接依据。
——完善公用事业价格监督管理体制。（1）在价格主管部门主导下，建立公用事业企业代表、消费者代表、专业性消费者协会代表等共同参与决策的多元复合决策主体，形成价格主管部门、公用事业企业、消费者之间相互制衡的约束机制和信息沟通机制。（2）建立职能完备的价格管制机构，基本要求是实现价格审批与成本监控一体化，参照国际通行做法，以价格管制为中心，将价格管制机构与市场准入、运行规程等管制机构合并，建立各级公用事业管制机构。（3）建立公用事业价格管理法律体系，制定《公用事业价格管理法》，由法律法规明文规定实行监管的公用事业范围、监管的政策目标（至少包括价格公平、合理负担成本、消费合理化）和监管的组织机构等，负责实施监管的机构以公开、公正方式公布公用事业价格的定价程序、价格水平，接受社会各界的监督。（4）培育有实效的社会监督体系。要发挥人大、政协及其它社会团体对公用事业价格制定和调整的监督作用，以保证价格制定的透明度；总结完善公用事业价格听证会制度，提高价格决策的民主性。
政府对公用事业价格还应实行“动态化”管理，即对公用事业价格要根据价格指数、成本等因素的变化，及时进行调整，以保证企业正常运行；政府确定的公用事业价格应有一定的浮动范围，使企业在遇到一些特殊情况时，可以通过对价格的微调来化解矛盾，同时给予经营管理好的企业进行价格竞争的机会，促进整体管理水平的提高；对一些公用事业价格采取梯次价格，即按基本用量及超基本用量实行不同价格，如自来水在基本用量内实行基本价格，超过基本用量部分采取累进制价格。
（作者单位：江西省价格理论研究所）
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