财政政策转型是时候了　刘国光纵论宏观调控认为政府应视公共服务为第一要务_滚动新闻_财经纵横

财政政策转型是时候了　刘国光纵论宏观调控认为政府应视公共服务为第一要务

http://finance.sina.com.cn 2004年05月26日 03:19 中华工商时报

　　对刘国光的采访在不久前的一个上午如约开始。这次独家采访的背景是：在经历了整整一年的唇枪舌剑后，中国经济学界20多年来最为激烈的一次争论———中国经济是否过热，已经取得较为一致的观点。一种普遍的看法是，至少从去年下半年开始，中国经济开始出现了投资过热的现象。4月以来，随着宏观调控政策力度的加大，经济学界争论的焦点已经转向政府应该采用何种宏观调控手段。

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　　记者：1998年，针对出口受阻、国内消费市场持续疲软的情况，您率先提出实行扩张性的财政政策的建议，这一建议后来成为这些年来政府宏观调控的主要手段，当时您在提这个建议的时候有没有想到扩张性的财政政策一搞就是6年？

　　刘国光：没有想到。当时提出实行扩张性的财政政策是因为从1997年第四季度开始，我国经济开始出现了需求不足的问题。一方面受国际上金融危机的影响，我们的出口出阻，外需下降。另一方面，由于软着陆的惯性，国内的经济走势还在往下走，再加上由于当时的体制转换、结构调整所带来的磨擦，譬如职工下岗等，造成了内需不足。

　　当时的情况是，我们的投资和消费需求都上不去，特别是投资中的民间投资上不去。我想通过扩张性的财政政策，也就是通过国债和赤字带动几年之后，民间投资就会起来，然后政府投资就可以淡出了。但当时对于扩张性的财政政策到底是搞一年还是两年没有特别明确的想法，只是觉得时间不能太长，因为赤字财政的后果很严重，会给国家带来财政危机。

　　记者：那么为什么扩张性的财政政策一搞就是6年？

　　刘国光：主要是因为民间投资一直热不起来，再有就是虽然当时的货币政策较宽松，但为了防止金融风险，银行大都惜贷，在这种情况下，我们只能依靠财政政策来带动投资。

　　记者：改革开放以来，我国共出现了四次经济过热，前三次都是以经济大起之后的大落而告结束，只有1993年这一次我们成功地实现了软着陆，即在大幅度地降低物价涨幅的同时又保持了经济的较快增长，这在我国建国以来的经济发展史上是没有先例的，您认为主要原因是什么？

　　刘国光：在1993年这一次经济过热之前，中国已经经历了几次经济上的大起大落，中央政府总结和积累了

　　一些这方面的经验，所以，在1993年的经济过热中，当时的政府还是比较冷静的，他们知道一定要把物价降下来，一定要让经济增长的速度在一个合理的范围内波动。应当说，那一届的政府很不容易，因为上一次的经济过热有一个政治背景，那就是邓小平同志的南方讲话。南方讲话让一度消沉的中国经济迅速升温，并使我们的改革开放出现了前所未有的大好局面。但少数地方有点热的过头了。他们不讲市场不讲效益，拚命地上开发区，有的经济学家甚至提出这样的口号，“两位数以上的通货膨胀不可怕”，“两位数以上的经济增长才过瘾”。这些口号地方赞成，企业赞成，特别是既得利益的人赞成，但是广大劳动者不赞成。在这种情况下，中央政府能够保持冷静的头脑，排除种种干扰，坚决果断地制定并实施了以治理通货膨胀为首要任务的宏观调控目标和“总量平衡、适度从紧、适时微调的宏观调控方针，应该说很不容易，我很佩服这一届政府。

　　从客观上看，当时的中国经济发生了一个根本性的变化，就是我们的供给已经由卖方市场转变为买方市场，供给超过了需求，这是中国经济过去几十年里从未有过的。除此之外，我们的体制也在这一时期发生了重大的变化，由过去的计划经济转向市场经济，这使得企业的自我约束能力日益增强。这些情况为当时的“软着陆创造了良好的客观条件。

　　记者：“软着陆对抑制当时的经济过热和平稳物价的确是功不可没，但到了1996年底的时候，我们的经济增长速度已经回落到9％，物价上涨水平也已经降至6％，这时候如果宏观调控政策能够及时地做出一些调整，是不是就不会有1998年的通货紧缩？

　　刘国光：1998年的通货紧缩和亚洲金融危机有很大的关系。由于受亚洲金融危机的影响，我国的出口受阻，外需一下子降了下来，所以我们的经济也开始下滑。

　　记者：扩张性的财政政策已经实施了6年，您刚刚谈到现在是它应该淡出的时候了。但实际上从去年非典以后，中央政府对国债的使用方向做了调整，即由过去的基础设施建设转向西部开发、振兴东北老工业基地和支援“三农，这部分恰恰是我们目前经济生活中较“冷的一面，那么您认为扩张性的财政政策究竟是该淡出呢还是调整它的使用方向呢？

　　刘国光：这个问题牵涉到政府的职能和财政的功能。在过去相当长的一段时间里，我们的各级政府，尤其是多数地方政府把自己当作经济建设的主体，看轻自己作为公共产品和公共服务天然提供者的角色，把发展经济当作政府的第一职责，把公共服务当作第二职责。不少地方政府直接筹划和投资竞争性项目，特别热衷于大搞政绩工程，而用于公共服务的资金（如义务教育、公共卫生经费等）却长期捉襟见肘。若干年来，经济建设支出在全国财政总支出中的比重占第一位，最高年份达到56％。1999年社会福利卫生体育事业支出仅占当年全国财政支出的1．23％。现在，新一届政府提出实施以人为本的发展战略，强调经济和社会的协调发展，体现在政府职能和财政功能上这个层次上，就意味着我们的政府要从经济建设型转向公共服务型政府，财政要由投资型财政转向公共型财政。因此，必须认识到政府提供公共产品和服务是责无旁贷的、份内的职责，所以像卫生、教育还有扶贫、支援“三农这些事情应该用预算内的资金，当然必要时也可以用赤字财政。赤字财政就是扩张性的财政，它是为了对付国内需求不足、通货紧缩而使用的一种手段。而西部开发、振兴东北老工业基地所需要的资金也应该尽量用预算内资金，也可以由国家发债向社会筹资，但这属于财政预算内的另外一部分资金叫建设性预算，并不是赤字性财政。

　　记者：现在经济学界的争论热点已经从前一段的中国经济是否过热转向应该使用何种宏观调控手段上来，您怎样看这个问题？

　　刘国光：现在大家都在讲经济过热，实际上我们现在的宏观经济形势与上一次经济过热有很大不同，上一次是投资热消费也热，甚至是消费比投资还要热。这一次是既有局部过

　　热，特别是投资过多的现象，又有从总体上供大于求、有效需求不足的问题。虽然从去年9、10月后物价上涨趋势较为明显，但消费品价格除粮食等农产品上涨较快外，其余比较疲软，甚至还有下降的。而粮价上涨不是因为供应量和总需求增加了，而是因为这些年我们的粮食没有搞上去，粮食供求关系失衡。在这种情况下，我们的宏观调控政策应该从前些年的“从松转向适度收紧。现在扩张性的财政政策力度逐步减弱，方向正在调整转型。稳健的货币政策也要从紧一些，但不能太紧。所谓不能太紧，就是说不能像治理严重通货膨胀时采用的刹车手段。对一些消费热点和投资重点还要继续支持。对有市场有效益的部门和企业产品及需要加强的薄弱环节还要继续支持，要扶持扩大就业。

　　记者：在目前这种形势下，宏观调控的力度是不是要更大一些，譬如现在有些经济学家提出要加息？

　　刘国光：这还要看形势的发展，过去一段时间里银行已经采取了一系列的政策，譬如几次提高存款准备金率，现在钢材的价格已经回落，这是最敏感的投资品。那么要不要加息，还要看形势的发展，因为这涉及到美国的问题，美国现在的利率还很低，只有1％，如果美国的利率不提高而中国的利率提高的话，那大量外资进来后，人民币升值的压力会更大。

　　除了要考虑美国的利率情况外，我们还要看国内的情况，如果我们的物价上升超过了5％并且超过半年以上的时间，那么就要采取更严厉的宏观调控政策。在这种情况下，不仅仅是利率要上升，特别是贷款利率要上升，也不仅仅是存款准备金率要继续上升，而是我们的财政政策都要重新考虑，就是说赤字要减少要压缩，因为财政政策不能和我们的宏观形势背道而驰，宏观形势在猛烈的通货膨胀，而财政政策还在搞赤字财政，这是不行的。但现在情况还没有那么严重，国债赤字还不能一下子停下来，因为赤字财政有惯性，有很多项目和工程要依靠它才能继续下去，但我们可以逐渐地用预算内财政来代替它、减少它，这需要有个过程。

　　记者：什么情况下会出现您所说的物价超过5％？

　　刘国光：如果投资控制不住，通货膨胀的预期影响到消费者，在这种情况下会出现泡沫需求和泡沫购买，也就是说消费者会去大量购买他不需要的商品，这时候上游产品价格的涨幅会传递到下游产品中，这时就会出现老百姓到银行大量提取存款的情况。（26B1）采访后记

　　在20世纪50年代成长起来的经济学家中，刘国光无疑是成果卓著、最具实力的重量级学者之一。在过去的25年里，每逢中国经济发展处于关键时刻，刘国光总能以其具有创新意义的思想和政策建议对决策产生重要的影响，因而享有“官方权威经济学家的称号。

　　从某种程度上说，刘国光的思想轨迹和个人履历清晰地表明了中国经济学家如何在复杂的政治与社会变迁中进行探索的历程。

　　这位曾在50年代初期留学于前苏联莫斯科经济学院的经济学家，在半年前举行的庆贺他80华诞的学术恳谈会上这样坦露心迹：“我们这一代经济学人，经历了计划与市场争论烈火与实践反复的锤炼。现在尘埃落定，市场占了上风，计划不再时新了，但我不完全这样看。计划经济在前苏联、在中国，还是在历史上产生过辉煌作用的。但历史也证明，计划经济毕竟不能解决效率和激励问题。市场经济作为资源配置的主要方式，是历史的必由之路。但市场经济的缺陷很多，完全让看不见的手来调节，不能保证社会的公正协调发展。在坚持市场取向改革的同时，必须有政府有效的调控加以纠正，有必要的计划协调给予引导。像我们这样的发展中大国，尤其要加强政府经济社会职能的作用。

　　如果我们以此来断定刘国光是计划经济的拥趸者那显然是有失偏颇。多年前，在计划与市场的争论中，刘国光坚定不移地站在了市场的一边。正是在他及其同行们激越的呼吁下，中国确立了建立社会主义市场经济的发展路向。

　　在上世纪末最后10年波澜壮阔的改革历程中，刘国光最让经济学界津津乐道的，一是1997年1月7日与刘树成联名在《人民日报》发表了题为“论‘软着陆’一文，该文对实行了3年之久的“软着陆做了深刻而详实的解析。二是1998年在外需下滑、国内消费市场持续疲软的情况下率先提出实行积极的财政政策。前者被当时的国务院总理朱镕基认为“是迄今为止总结宏观调控经验的一篇最好的文章，值得认真一读。后者成为上世纪末以来政府宏观调控的主要手段。

　　从刘国光身上，你可以看到一位风格鲜明、见解独特的知识分子是如何不懈地探索新知识和严谨求实的治学风格。他始终认为用“积极的财政政策和稳健的货币政策来代替“扩张性的财政政策和扩张性的货币政策。这样的措词不够科学和严谨。在他看来，适度从松和适度从紧的财政政策都可以说是积极的财政政策，同样，适度从松和适度从紧的货币政策也都可以说是稳健的货币政策。“积极的财政政策和稳健的货币政策是中国人的习惯用法。他这样对记者说。（26B2）