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——公用事业价格改革探索（上）
冷淑莲
——公用事业价格形成缺乏科学性。长期以来，我国公用事业一般由国家垄断经营，其价格由政府直接制定或批准。政府在制定公用事业价格时，既要考虑其成本的变动，保证
生产企业能够获得合理的利润，以保证公用事业的供给；又要考虑价格变动对其他部门、行业及居民生活的影响，增进社会福利，致使价格的调整不能及时反映成本的变动。公用事业领域不但存在经济垄断，而且存在行政垄断，表现为政府职能部门在规划、审计、设计、筹资、经营管理等方面全方位介入公用事业领域，甚至有的公用事业产品直接由政府的职能部门提供，如城市道路、桥梁、市政、供水、环卫等。公用事业领域经济垄断和行政垄断并存的现象，使消费者几乎没有讨价还价的余地，只能是价格的接受者，由于信息不对称，公众很难了解实情，公用事业产品价格形成缺乏规范化，更难以由市场形成价格。从公用事业企业来说，它在提出定调价要求时，往往从部门、行业的利润出发，向国家提出过分或不合理的要求，甚至采取多报成本支出的办法来达到提高价格的目的。在这种情况下，所谓政府定价往往演变成企业与政府价格主管部门之间的讨价还价，结果是成本涨多少，价格就提多少，甚至是价格的上涨比成本的提高还要快。特别是以经营者个别实际成本制定价格，缺乏科学性，导致成本约束软化，经营效率低下。如在供水、供电、公交、电信等公用事业领域，一个行业只有少数几家或独家经营，他们不但垄断经营，而且也垄断信息，包括价格成本信息。一方面由于垄断经营难以形成社会平均成本，经营者提供的成本只能是个别实际成本，另一方面由于成本信息垄断，价格部门很难掌握企业真实的成本信息，只能按照企业上报的个别实际成本定价，导致企业缺乏自觉降低成本的内在动力，寄希望于通过提价转嫁成本上涨的压力。同时，在公用事业产品价格形成中，对政策性因素和经营性因素的界定模糊不清，往往将公用事业企业的经营性亏损也摊入定价成本中。
——公用事业定价缺乏成本约束。长期以来，公用事业定价一直沿用成本加成定价法，各级政府价格部门确定公用事业产品或服务价格的依据主要是被管制企业上报的成本，这种成本是特定行政区域内公用事业企业的个别成本，而非合理的社会平均成本。按企业个别成本定价，成本越大价格越高，不仅使企业失去降低成本的压力和动力，而且还会诱使企业虚报成本。在这种情况下，虽然价格管理部门会对企业上报的成本资料进行审核，但由于公用事业产品定价既没有法定的定价成本范围，也没有明确的效率提高标准和要求，更没有明确的合理利润率或投资报酬率，加上价格管理部门职能单一，无法控制与价格相关的因素，也不参与市场准入、需求管理及运行成本的监控，存在管理部门与企业之间信息严重信息不对称的情况，难以对公用事业成本进行约束。一旦公用事业投入运营，不论其社会效益好坏，经营管理水平高低，价格部门都要根据其已形成的实际成本定价；或者公用事业运营企业在产品成本增加后，为不减少利润而要求对价格进行调整（提高），从而出现成本推动价格上涨，企业倒逼政府提价现象，最终形成“成本增加——企业要求提价——成本再增加——价格再提高”的恶性循环。这些年来，一些公用事业经营单位，虽然人浮于事，但其人员收入仍然大大高于其它非垄断经营行业，出现社会分配不公，这不能说与价格管理中没有成本约束无关。
——公用事业价外加价现象严重。公用事业是关系到公众基本生活质量的行业，在过去相当长的时期内，这些行业基本上是由国家直接拨款投资建设，其价格水平也相应较低，由此导致资金不足而严重影响这些行业的发展，成为国民经济发展的“瓶颈”。为了解决这一问题，促进这些行业的发展，国家陆续对部分公用事业开征建设基金，如电力建设基金、铁路建设基金等。由于这些基金都是随价征收的，造成消费者或购买者在消费或购买其产品时需付出两项甚至三项费用：一项是价格，一项是基金，再一项是杂费，从而形成公用事业价格表面偏低而实际并不低的情况。如消费者必须支付过高的电话费、道路建设费、桥梁建设费、机场建设费等。价外加价现象还表现为重复收费，这在电信行业收费中表现相当明显。目前对普通电话用户收取的费用主要有三项：电话初装费、月租费、通话费。其中初装费是为了解决电信建设资金不足，加快电信基础建设而收取的，等于用户在使用电话之前已经出钱购买了全部的设备、线路，即电信部门运营的固定成本已经在客户装机时得到了补偿，再收月租费无疑等于用户自己出钱再租用自己已经付钱买的东西，属于重复收费。另外，各种乱收费实际上也是一种价外加价，如作为公用事业的教育，不但中小学校存在自立项目收取考试费、补考费、班会费、补课费、补习费、上机费、电教费等乱收费，高等院校也存在乱收费。
——公用事业产品价格上涨过快。近年来，随着市场机制被引入公用事业领域，公共产品价格呈不断上涨趋势。部分公共产品价格如学杂保育费和医疗保健服务费一直保持两位数的高速增长态势。由此人们有一个明确的感受，私人商品价格越来越便宜了，公共产品价格越来越贵了。比如冬天取暖，从原来不交费，到少交费，再到现在多交费。在北京市，每平方米4个月的取暖费是28元，一套普通住宅一个冬季的取暖费要交1000～2000元，相当于一个中等收入家庭一个月的全部收入。又如烧饭的煤气，价格一涨再涨；再如看病，早先患了感冒，几毛钱就解决问题了，现在却要花几十元，甚至两三百元。有些公用事业企业获取的利润不只是高额利润，简直就是暴利。仍拿取暖费作分析：如果以一家一户为单位供暖，一年用煤在100元左右。按道理讲，集中供暖，是一种规模经济，哪有费用翻上十倍的道理？更令人不可思议的是，提供这些产品的公用事业企业往往是亏损部门，比如很多人满为患的医院、办公大楼相当漂亮的邮电部门等。公用事业价格上涨，其危害是显而易见的。百姓生活负担重不说，企业的负担也重。更严重的是，公用事业产品价格贵，利用率就低。有的地方的农民重新点起了煤油灯，有的城市居民家庭自己装上了土暖气，就是因为群众用不起电、享受不起供暖。
——公用事业价格形式单一。目前，公用事业价格形式单一，没有准确地反映供求关系，没有形成合理的差价、比价关系，不利于节约资源、平衡供求矛盾。按照经济运行原理，合理的价格能有效地平衡供求关系，反过来，供求关系的变化又影响着价格变动的方向和幅度。但是我们对水、电、气、暖等价格的制定和调整并没有准确反映供求关系。如煤气的消费具有较强的季节性，而目前的价格却是一年四季一价不变，由于忽略了季节差价，煤气生产总是被动地去适应需求的变化，造成旺季供不应求，淡季设备闲置，加剧价格矛盾。同样，自来水的生产和消费也具有季节性，由于受江河、水库水资源丰枯季节影响，但自来水并没有季节差价。无论是煤气还是自来水对同一类型的消费者，价格标准只有一个，产品单价与消费量无关，在价格不到位和实施财政补贴的情况下，这种与消费量脱节的一步计价，往往会出现多用多补贴，少用少补贴的不合理现象，一方面增加了国家财政补贴负担，另一方面在客观上鼓励了对资源的浪费。还有供电、供水、供气等都有高峰与低谷的区别，然而由于没有峰谷价格区别，无法通过价格调节峰谷。政府喊了几年的阶梯水价，峰谷电价、计量收费等，无疑是平衡供求矛盾，保护环境，节约资源的有效杠杆，但由于种种原因迟迟没有出台。
——规制公用事业价格的法律法规不完善。公用事业在国民经济中的特殊性决定了其价格规制的重要性，需要制定针对公用事业价格规制的法律、法规，但目前我国尚未出台专门的公用事业价格法律、法规，对公用事业价格规制的原则和方法主要是参照《中华人民共和国价格法》及其它法律、法规，针对性不强且操作性差，主要体现在：其一，在制定和调整公用事业价格时，对如何协调企业利益、消费者利益、国家财力三者之间的关系没有明确界定；其二，公用事业价格应以完全成本还是不完全成本作为定价依据，没有明确界定，导致以不同成本定价规制的效果差别很大；其三，没有明确规定公用事业行业的合理利润率标准。由于法律法规不完善，往往造成在公用事业价格的制定和调整过程中就事论事，降低了公用事业产品定价的科学性。
——公用事业定调价程序中监督机制不完善。由于价格主管部门在定、调价过程中部门内和部门外的监督与约束机制不健全，使其在行使公共权利的过程中，往往会屈从于公用事业企业及政府其它有关部门的压力，再加上客观上存在的价格主管部门与公用事业企业之间信息不对称的问题，往往会造成决策的失误。在实践中，由于价格主管部门提交的定、调价方案主要以企业提供的资料（未经独立的审核机构审核）为依据，以及客观存在的生产者、消费者之间的信息不对称等问题，往往导致制定和调整的价格受到消费者质疑。公用事业价格听证会在定价程序中的地位不清，导致价格听证会在定价的具体实践中流于形式，甚至有的地方还没有建立这种制度；公用事业企业及其主管部门、消费者各自的权利和义务不明，导致消费者在听证会中处于弱势地位，听证会的功能不能充分发挥。
此外，在公用事业价格方面还存在着价格歧视问题，如在农村装电话，农民除了承担电话初装费、装机工料费及手续费、月租费、附加费、移机费、过户费等城市用户需交的费用外，有的地方还要比城市用户多交其他费用。还有公用事业价格管理欠规范、价格审定透明度不高等问题。
（作者单位：江西省价格理论研究所 ）
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