破解“金融风险财政化” 体制转轨期的“内生”现象

　　金融风险几乎100%向财政转化 法律空白为金融机构向财政讨价还价留下空间

　　国企不能“傍”银行 银行不能再“靠”财政

　　金融风险财政化既是我国经济体制转轨过程中的“内生”现象，又是现代社会经济稳定发展对政府职能的客观要求。

　　首先，体制转轨时期我国经济，主体依然是由政府、银行(主要是国有银行)企业(主要是国有企业)三者共同组成的“巨型集团公司”。由于三者职能的某种重叠，导致了其边界模糊不清，所以，区分风险因谁而起、责任由谁分担并不重要，反正都是国家的事情，这也是金融风险财政化的内在逻辑。另外，金融是现代经济的核心，金融的稳定自然关系到社会与经济的稳定，所以提供“稳定”这一公共物品就成了“守夜人”的天职。因此，从历史与现实的角度看，金融风险财政化都有其客观必然性。但从国际经验来看，我国化解金融风险的手段过于单一，相关制度建设滞后。从市场看，目前的风险化解方式也缺乏效率。随着社会经济的发展，我国金融风险财政化的模式也暴露出其制度性缺陷，存在着许多弊端和不尽合理的地方。

　　在西方发达国家，金融风险是金融风险，财政风险是财政风险，责任是明确的。但在我国，金融风险(主要是指国有独资或控股金融机构的风险)与财政风险往往是交织在一起的，一般很难将它们完全区分开来。由政府财政出面化解金融风险在获得正的社会效应(遏制金融风险向其他经济领域蔓延)的同时，也带来了一系列的负面效应，如增加财政本身的脆弱性、助长金融机构败德行为、减少国民社会福利等。

　　中国模式的两个缺陷

　　金融风险财政化既是我国目前阶段下化解金融风险的一种模式，也是经济体制转轨时期的一种必然制度安排。但这种化解金融风险方式还存在着种种弊端，如果长期任其下去，必将要影响到我国财政的可持续性，进而累及其他社会经济目标的实现。

　　依据国际经验，我国金融风险财政化的处理模式存在两大缺陷：首先，金融风险向财政转化的比例过高(几乎是100%)。如针对可能出现的道德风险，韩国政府在出面救私人银行之前，往往要求现在的所有者调减其账面价值，而韩国资产管理公司在接收银行不良资产时，也是以市场价格，而不是以账面价值或某个机构指定的价格从事收购活动，原来的所有者也要承担相应的损失。而我们国家现在这种兜底式的解决金融风险方式极易引发“道德风险”；其次，整个金融风险的解决缺乏可资依据的法律框架，“一事一议”法则极易给有关风险主体留下讨价还价的制度空间。所以，有必要对金融风险财政化的模式作出调整和改进。

　　要想解决上述存在的问题，首先还得解决一个纵向关系和一个横向关系：前者指中央和地方的关系，即事权和财权的问题。对此问题，改革开放以来一直在不断地调整，但是一直没有解决好。往往是事权重心下倾，财权重心上移。由于地方政府没有发债权，所以逼迫它们通过各种隐蔽的方式去举债，为后来的地方债务风险留下隐患。后者是指财政、银行、企业的关系。到目前为止，三者之间的关系也没有完全划分清楚。我国财政并非标准意义上的公共财政，比如政府办企业，办银行等。从广义上讲，国有企业、国有银行都是国家财政的一部分。故有人比喻“在中国，财政、国有企业、国有银行三位一体，好比是一根管子拴着的三个瓶子，只要其中一个漏水，就会全部漏光”，正因为三者关系难以梳理清楚，所以出现了国有企业“傍着”国有银行，国有银行“靠着”国家财政的三角连环关系，最后所有的风险都累积到财政身上。

　　五项措施化解风险

　　由于体制转轨时期，大多政治、经济、社会矛盾与风险都通过金融系统向财政领域集结，因此，金融风险财政化模式的完善，除了要做一些技术性改进外，更重要的是要在财政、金融管理体制改革上下功夫。

　　第一，进一步明确政府与市场的关系是化解政府潜在债务的首要环节。

　　政府和市场应是互补关系，而非相互替代的关系，因为二者都有失灵的时候。政府现在的许多工作作风仍带有计划经济色彩，一些不应该有政府介入的领域也出现了政府的身影，由此产生了许多不应有的潜在债务。尤其是一些地方政府出于“政绩”和“形象”的考虑，依然有着不可遏制的投资冲动，盲目投资和重复建设把本来就很拮据的财力沉淀在无望的工程上。

　　同时，在政府内部还要明确中央政府和地方政府各自的责任，完善现行的分税制体制，按照“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，建造完整的分级财政，彻底解决事权与财权不统一的问题，以堵住地方政府因事权和财权不对称“倒逼”中央财政的口子。

　　第二，深化国企改革，理顺和规范银、企关系。

　　我国金融资源有60%集中于国有商业银行，而国有商业银行金融资源又有70%流向了国有企业。国有企业尽管占用了70%左右的银行信贷资源，但对GDP 的贡献率不到40%，对经济增长的贡献率不到20%。所以国有企业整体效益不佳是导致金融财政风险的主要原因。

　　要明确银、企关系，首先就是要明确银、企的产权关系，所以在深化国企改革的同时，也要加快金融体制改革，改变单一的国有商业银行产权制度，通过股份制改造，建立多元主体的现代商业银行体系。加快有条件的国有商业银行上市步伐，并强化财政作为出资人的监督作用。

　　第三，完善政府投融资体制，把有限的政府财力投向公共物品和公共服务领域。

　　特别是对地方政府而言，如果投资行为不受约束，其投资范围越广，资金缺口越大，在缺少合法融资渠道的情况下，通过各种方式集资、担保所带来的隐性债务就越多。又由于地方政府融资的隐蔽性，很难对其行为加以约束。因此，对目前地方政府的各种融资方式加以规范化显得非常急迫，在条件成熟的地区，允许地方政府发行市政债券，以解决它们资金缺口问题，同时，还要做好相应的立法工作。

　　第四，建立政府潜在债务监控体系，防范潜在债务向显性债务的转化。

　　金融风险财政化模式其实质是对既存金融风险的事后认定，具有明显的被动性。长期以来，我国只统计政府的直接显性债务，不考虑政府潜在债务，实际上是回避了潜在债务所蕴藏着的巨大财政风险。为了弥补这一风险化解方式的不足，有必要建立一套政府潜在债务监控体系，将事后的认定变成事前的监控。

　　第五，构建潜在债务管理的法律框架，将潜在债务风险管理纳入法制化轨道。

　　在构建的潜在债务管理法律框架时，至少要包括两方面的内容：一是通过潜在债务监控系统，对债务出现异常情况的地方政府或金融机构发出预警信号，对出现债务危机的地方财政和金融机构依法实施接管或限期整改；二是当地方财政出现紧急情况时，从法律上明确中央政府向地方政府提供援助的标准和程序。