关注我国保障措施法律规定新变化

　　“保障措施”是指，进口国在履行国际贸易条约的过程中，由于不可预见的发展引起的进口产品大量增加，造成国内产业的严重损害或严重损害威胁，因而暂时采取的进口限制措施。目前在WTO中涉及保障措施的规则有GATT第19条、《保障措施协议》以及《服务贸易总协定》第10条等。

　　我国的保障措施立法和实践

　　在加入WTO之前，我国关于保障措施的法律规定只有1994年《对外贸易法》（以下简称原外贸法）第29条，该条规定：因进口产品数量增加，使国内相同产品或者与其直接竞争的产品的生产者受到严重损害或者严重损害的威胁时，国家可以采取必要的保障措施，消除或者减轻这种损害或者损害的威胁。这一条款只说明了保障措施的定义，缺乏可操作性。在实践中，既不清楚如何进行保障措施的调查和裁定，也不清楚由哪一个具体机构进行保障措施的调查和裁定。从1994年到2001年底，我国也没有一起对外国产品实施保障措施的实例。

　　2001年12月，即中国成为WTO正式成员的前夕，国务院颁布了《保障措施条例》，并于2002年1月1日正式施行（简称2002年《条例》）。2002年2月10日，原外经贸部又发布了《保障措施调查立案暂行规则》和《保障措施调查听证会暂行规则》，并于2002年3月13日起施行。2002年初，美国等国家和地区先后对部分钢铁产品采取保障措施。在钢铁产品进口增加的情况下，原外经贸部自2002年5月21日开始，对部分钢铁进口产品进行保障措施调查，并从5月24日起的180天内，对9种钢铁进口产品实施临时保障措施。2002年11月我国宣布自2002年11月20日起，对5类进口钢铁产品实施最终保障措施。这是我国依据国内法采取的首次保障措施。

　　2004年3月底，我国对2002年《条例》做了修改，修改后的《保障措施条例》（简称“2004年《条例》”或“《条例》”）将于2004年6月1日起施行。2004年《条例》对原条例的修改主要是：（1）将“外经贸部”、“国家经贸委”修改为“商务部”并调整了相关职权分配；（2）完善了“进口产品数量增加”的定义；（3）增设了“公共利益”条款；（4）突出我国作为发展中国家应享有的特殊和差别待遇，延长了保障措施的实施期限。

　　2004年4月底，我国对原外贸法做了修改，修改后的《对外贸易法》（以下简称“2004年《对外贸易法》”）将于2004年7月1日起施行。2004年《对外贸易法》第八章（贸易救济措施）第44条、第45条和第46条均属于保障措施条款。这三个条款，不仅完善了原外贸法第29条的规定，还扩展了保障措施的适用范围，即可以在服务贸易领域以及发生重大贸易转移时实施保障措施。这些条款与2004年《条例》以及有关部门规章一起，将构成我国实施保障措施的国内法法律框架。而在这一法律框架中，《对外贸易法》第44条、第45条和第46条将成为其他条款的制定和适用的基础，因而具有重要的意义。

　　《对外贸易法》第44条———适用于货物贸易领域的保障措施

　　《对外贸易法》第44条规定：因进口产品数量大量增加，对生产同类产品或者与其直接竞争的产品的国内产业造成严重损害或者严重损害威胁的，国家可以采取必要的保障措施，消除或者减轻这种损害或者损害的威胁，并可以对该产业提供必要的支持。

　　这一规定是对1994年《对外贸易法》第29条的完善和发展。首先，在若干关键措词上做了修改，从而使其与WTO规则相一致，也与《条例》的规定相对应。如将“进口产品数量增加”改为“进口产品数量大量增加”，将“相同产品”改为“同类产品”，将“生产者”改为“国内产业”，将“生产者受到严重损害或者严重损害的威胁”改为进口增加“造成严重损害或者严重损害威胁”。通过这一规定，也确定了我国在货物贸易领域实施保障措施的严格的实体条件：（1）进口产品数量大量增加；（2）生产同类产品或者与其直接竞争的产品的国内产业，受到严重损害或者严重损害威胁；（3）进口增加与损害之间构成因果关系。其次，强调了对产业的必要支持。WTO《保障措施协议》在序言中和相关规定中明确肯定了“产业结构调整的重要性”，美国等WTO成员也有便利和促进产业调整，并与WTO规则不相抵触的合理做法，如“产业调整补贴”、“调整援助”等。我国将借鉴有关国家的做法，本着“积极促进国内产业调整而不是永远翼护”的宗旨，对产业提供必要的支持，促进受损产业积极进行产业调整，切实提高其与进口产品相竞争的能力。

　　今后，我国负责保障措施的职能机构，如商务部公平贸易局等，将依据《对外贸易法》第44条，并具体依据《条例》和有关的行政法规和部门规章，且适当参照WTO的规则和标准，开展保障措施的发起、调查、裁定和实施等工作。

　　《对外贸易法》第45条———适用于服务贸易领域的保障措施

　　《对外贸易法》第45条规定：因其他国家或者地区的服务提供者向我国提供的服务增加，对提供同类服务或者与其直接竞争的服务的国内产业造成损害或者产生损害威胁的，国家可以采取必要的救济措施，消除或者减轻这种损害或者损害的威胁。

　　按照WTO规则，保障措施不仅局限于货物贸易领域，也适用于服务贸易领域。《服务贸易总协定》第10条明文规定了“紧急保障措施”（EmergencySafeguardMeasures，简称ESM）。然而，由于发达国家和发展中国家在服务贸易自由化中所获利益不同，它们对ESM的态度也各异，这使得ESM的具体规则迟迟未能形成。

　　与发达国家相比，我国服务贸易发展水平较低，加入WTO后受到的冲击会比货物贸易领域更多更大。因此，有必要利用一套保障措施机制对国内产业进行适当的保护。这既是我们平稳渡过加入WTO后的适应期的需要，也是我们真正全面履行服务贸易开放承诺的需要。基于这一考虑，2004年《对外贸易法》首次规定了服务贸易保障措施的条款。

　　值得注意的是，在第45条中，对于适用保障措施的若干关键条件，如“同类或直接竞争的服务”、“服务增加”、“损害和损害威胁”、“因果关系”等，只有原则性的规定，尚不具有操作性。我国不妨跟踪研究WTO有关ESM的具体规则的谈判工作，并根据服务贸易的特点，在适当的时候出台服务贸易保障措施的行政法规和部门规章，对上述条件做出具体规定。此外，我国在未来的服务贸易保障措施规则中，也应注意规定有关适用要求，如非歧视适用；暂时性适用；逐步取消；明确规定措施的形式；适当考虑已经建立商业存在的外国服务提供者的“既有权利”等。

　　《对外贸易法》第46条———

　　针对贸易转移的保障措施

　　《对外贸易法》第46条规定：因第三国限制进口而导致某种产品进入我国市场的数量大量增加，对已建立的国内产业造成损害或者产生损害威胁，或者对建立国内产业造成阻碍的，国家可以采取必要的救济措施，限制该产品进口。

　　上述规定属于针对贸易转移的保障措施。在商品营销和流通日趋全球化的背景下，如果一国对另一国的出口受限，有关受限商品将转移进入其他国家的市场，从而造成对后者国内产业的严重冲击。例如，如果甲国对乙国特定产品采取了反倾销、反补贴和保障措施等进口限制措施，或者乙国对其产品采取自愿出口限制，致使乙国产品转而大量出口到丙国市场，就产生了所谓的“贸易转移”。在有关国家的保障措施立法中，规定了防止贸易转移对国内产业造成损害的条款。例如，按照美国《1974年贸易法》有关规定，在确定严重损害威胁时，要求考虑由于有关出口国对特定产品向第三国的出口设限，或者第三国对该产品的进口设限，而使美国市场成为该产品出口转移的对象的程度。美国、欧共体和日本等国家和地区都有针对贸易转移采取保障措施的实践。2004年《对外贸易法》引入了针对贸易转移的保障措施的规定。今后，我国还应出台相关的行政法规和部门规章，对适用该条款的概念、条件和程序做出具体规定。

　　值得注意的是，按照我国《对外贸易法》第46条的规定，调查机构不能仅仅依据第三国限制进口而导致某种产品进入我国市场的数量大量增加，即认定存在“贸易转移”时，就采取保障措施。要采取第46条项下的保障行动，还需要认定相应的损害后果，即认定该转移对我国已建立的国内产业造成损害或者产生损害威胁，或者对建立国内产业造成阻碍。因此，我国针对贸易转移的保障措施的规定仍然比较严格，不会导致保障措施的滥用。

　　（作者单位：沈四宝，对外经济贸易大学法学院教授；陈卫东，对外经济贸易大学法学院讲师）